我國行政事業單位內部控制文獻綜述

摘 要：近幾年，我國行政事業單位不斷在提高公共服務的效率和效果。社會公眾也愈發關注行政事業單位信息公開的披露程度和內容。然而，我國行政事業單位建立和實施內部控制的進程相對滯后，這嚴重制約了行政事業單位的工作效率和效益，降低公共服務的公信力和執行力。因此，加強和完善行政事業單位內部控制建設迫在眉睫。本文學習和總結了行政事業單位內部控制的相關文獻，對目前存在的問題進行了一些探索，力圖為完善行政事業單位內部控制做出一定貢獻。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 改進建議

行政事業單位作為公共部門行使社會職能的具體實施載體，其內部控制的有效性關乎社會經濟建設、政治建設和文化建設的和諧發展。然而，作為社會公共服務提供的主體，其內部控制工作不論是在制度建設、機制設計還是監督管理方面，都存在著一定程度的滯后。由此，建立健全內控制度已經成為我國行政事業單位亟待解決的問題。本文通過對目前行政事業單位內部控制文獻進行綜述，歸納目前對于行政事業單位內部控制的主要研究成果，并提出進一步完善的建議。

一、我國行政事業單位內部控制實際管理現狀

諸多學者對于我國行政事業單位內部控制的實際管理都進行了研究，提出主要存在的問題如下：

1.內部控制意識相對薄弱。行政事業單位“一把手”對于內部控制重要性的認識不夠，將將財政的部門預算控制等同于內部控制，或者拒絕進行內部控制建設（劉亞平，2010）（王棣華，陳艷紅，2008）；對財務與會計工作重視程度不夠，會計人員對單位重要決策的過程和結果完全不了解；對經費支出缺乏基本的控制意識，大部分經費采取實報實銷態度（周園，宗新穎，2006）。

2.財務管理制度不健全。大部分行政單位的預算編制和執行還是粗放型的， 行政單位的理財意識普遍缺乏， 財務管理制度的建設較為薄弱。行政單位財務管理制度操作性不強，執行制度的人員往往無所適從（廖桂蓮，2008）。

3.會計核算不規范。周園，宗新穎（2006）經過對一地級市7家行政事業單位的內部控制工作調研發現，不少單位都存在原始憑證管理不規范，存在賬外資產的現象。

4.預算執行不夠規范。王棣華，陳艷紅（2008）發現有些地方雖然實行了收支兩條線管理，但由于配套制度及政府預算約束軟化，效果不是很明顯。劉亞平（2010）提出很多行政事業單位部門預算涵蓋范圍有限，預算之外的追加調整項目仍然很多，權威性和約束力較差。

5.內外部監督力度不夠。廖桂蓮（2008）提出由于核算中心不熟悉單位業務， 區分不了專項經費與正常經費，無法行使監督的職能。行政事業單位內審機構的權威性和獨立性也不夠。外部監督主要來自財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金運用的合法合規進行監督，較少對被審計單位是否建立有效的內控制度以及是否有效執行加以實質性檢查（劉亞平，2010）。

二、我國行政事業單位內部控制目標

對于行政事業單位，劉玉廷和王宏（2008）認為政府行政行為的合法性、財務報告的真實性與資源調配的適當性是政府部門內部控制的核心關注點。本文根據我國實際情況，認為內控的目標是合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，提高公共服務的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。主要有以下幾個特點：首先，以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代發展戰略。王光遠（2009）認為內部控制是保護資產安全、防范舞弊的第一道防線。對于掌握了大量公共資金的行政事業單位而言，內控目標設計應充分意識到防范舞弊和預防腐敗的重要意義，建立由事先防治和事后懲治構成的反腐倡廉機制。其次，行政事業單位內控更加關注公共服務的效率和效果而不是經營方面。要通過公共服務效率的高低來評價其業務活動的績效，強調公共服務的覆蓋面和滿意度，科學合理的設計資金分配方案，有效地實現財權與事權的匹配，發揮預算管理的引導和監督作用，提高公共服務的效率和效果。最后，要求單位重點關注經濟活動的合法合規，劉永澤，唐大鵬（2013）提出設計內部規章制度，在資產安全的基礎上強調使用效率，保證賬實相符，防止資產流失和浪費，客觀地反映預算執行情況，為單位領導決策提供可靠依據。

三、我國行政事業單位內部控制改進建議

1.建立良好內部環境。良好的內部環境是提升行政事業單位內控水平的基礎，對內控建設起著統領性的作用。根據以上分析綜述，筆者認為，完善行政事業單位內控應從改善內部環境開始，優化內部環境，為行政事業單位內控建設設定良好的基調。可以實行的措施包括：提升負責人素質，提高內部控制意識；合理設置組織架構，建立相應決策議事機制以及完善人力資源政策，營造良好的單位文化。

2.完善風險評估體系。從COSO全面風險管理整合框架開始，企業更加關注于風險的應對，強調風險管理對企業內部控制的重要作用。同樣的，最高審計機關國際組織（INTOSAI）《公共準則內部控制準則指南》（2004）也特別增加了“風險評估”內容，強調風險評估的重要意義。筆者認為，行政事業單位應當首先加強風險防范意識，在此基礎上完善評估機制，將風險控制在可承受的合理水平之內。

3.設計落實控制活動。健全的內部控制體系離不開有效的控制活動，我國行政事業單位的控制活動存在設計和落實環節不嚴格的問題，設計并落實控制活動的有效實施成為完善行政事業內控的重點。為實現內控目標，在設計有效的控制活動時應當結合行政事業單位的業務特點和屬性，有針對性地單獨或混合使用，使控制活動真正發揮效用。行政事業單位設計并落實控制活動時應從以下幾個方面考慮并嚴格執行不相容崗位相分離、內部授權審批、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制及信息內部公開。

4.進一步強化監督機制。進一步強化監督機制可以從完善內部監督機構建設和借助外部監管力量兩方面進行：

4.1完善內部監督機構的建設。筆者認為，為解決行政事業單位內部監督機構設置不到位、獨立性不強、監督和評價結果缺乏權威性的問題，行政事業單位內控建設應當從建立符合其特點的組織架構入手，包括：單獨設置內控職能部門或者確定內控牽頭部門，充分發揮經濟活動相關部門的協調作用以及充分發揮內部審計、紀檢監察部門的作用。

4.2借助外部監管力量，提高監督力度。除了充分發揮內部審計與紀檢監察部門的內部監督作用外，我們還應當重視外部監管的監督力量，通過內部監督與外部監管兩種力量雙管齊下，才能切實提高行政事業單位內部控制的監督力度，使監督機制真正發揮作用。對我國行政事業單位內部控制實施外部監管的主要部門有：財政部、審計部和紀檢監察部，這些外部監管部門承擔著行政事業單位內部控制建設和實施的主要督導責任。

參考文獻：

[1]劉亞平. 構建行政事業單位內部控制體系的思考[J]. 財會研究，2010，（18）：72-74.

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[3]周圓，宗新穎. 行政事業單位內部控制中存在的問題與對策[J].會計之友，2006，（1）：33-34.

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[5]王光遠. 建立政府機關內部審計制度強化政府施政效率和效果[J].中國內部審計，2006，（4）：16-17.

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[7]劉永澤，張亮.我國政府部門內部控制框架體系的構建研究[J].會計研究，2012（1）：10-19.

[8]胡繼榮，包玉婷. 美國聯邦政府單一審計制度及其借鑒意義[J].審計研究，2008，（4）：30-33.

作者簡介：吳姝果（1991—）女，漢族，籍貫：四川成都，單位：西南財經大學會計學院，研究方向：資本市場會計實務。