國庫集中支付和會計集中核算的下的行政事業單位的單位層面內部控制

鄭艷玲

摘 要：國庫集中支付制度執行的好壞，很大程度上取決于國庫集中支付內部控制實施的好壞，關系著財政資金是否安全，預算執行是否高效，財政監督是否有效。因此，在國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下，加強行政事業單位的單位層面控制尤為重要。本文主要從實行國庫集中支付和會計集中核算的財務管理辦法下，行政事業單位的單位層面內部控制存在的問題進行分析，并提出解決的措施。

關鍵詞：內部控制； 國庫集中支付；會計集中核算；單位層面內部控制

一、實施內部控制的重要意義

2012年11月29日，財政部正式發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），規定自2014年1月1日起在全國行政事業單位范圍內正式實施。（1）實施內部控制規范，有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務型政府的建設。（2）實施內部控制規范，有利于提高行政事業單位內部管理水平。（3）實施內部控制規范，有利于推進財政規范化、科學化、信息化管理。

二、實施國庫集中支付和會計集中核算的重要意義

2014年11月24日，海南省人民政府第30次常務會議審議通過《海南省財政國庫集中支付管理辦法》（以下簡稱國庫集中支付管理辦法），國庫集中支付管理辦法自2015年1月1日起施行。海南省人民政府令第254號，2015年1月1日起施行海南省財政國庫集中支付管理辦法。在本辦法中規定實行國庫集中支付和會計集中核算。在國庫集中支付制度下，實行會計集中核算（1）有利于各部門切實有效地貫徹《會計法》。《會計法》所規定的會計工作的兩大基本職能是會計核算和會計監督。會計集中核算制度的施行能夠最大限度使此兩項職能得到發揮和落實。 （2）有利于實現會計工作規范化管理，集中核算實現了人員集中管理、集中培訓、工作流程制度化、會計核算電算化、會計監督日常化、工作經驗交流經常化、崗位目標責任明確化，從而實現了工作規范化管理的要求。（3）有利于加強財政監督。加強財政監督，是防范腐敗的治本措施。實行國庫集中收付制度后，能從機制上減少或杜絕資金在預算單位滯留時間。同時，通過會計集中核算的財務管理模式，可以對每個基層預算單位、每一筆支出實現了財政監督，由事后檢查轉變為事前審核監督、事中實時監控、事后績效評價的全過程監督，有利于從源頭上防治腐敗現象發生。

三、實行國庫集中支付和會計集中核算的財務管理辦法下，行政事業單位的單位層面內部控制存在的問題

行政事業單位內部控制分為單位層面內部控制和業務層面內部控制。單位層面內部控制部分包括建立內部控制的組織架構、建立內部控制的工作機制、對內部控制關鍵崗位工作人員的要求、編報財務信息的要求和運用現代科技手段加強內部控制。行政事業單位業務層面內部控制主要包括預算業務控制、收支業務控制、政府業務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等。在會計實行集中核算的前提下，行政事業單位業務層面的內部控制已經由會計核算中心進行把關，在業務層面的內部控制得到了加強。但是由于會計核算的轉移，行政事業單位喪失對內控制度的掌控，特別是單位層面內部控制很薄弱。主要存在于以下幾個問題：

1.大部分單位對于單位經濟責任主體是誰和內控建設應由誰負責存在模糊認識。國庫集中支付管理辦法中明確規定，財政國庫集中支付管理是指由縣級以上人民政府同意設立的財政國庫執行機構，在不改變單位資金所有權、資金使用權、財務管理權的前提下，實行國庫集中支付、工資統發、會計集中核算的財政財務管理。單位負責人對本單位發生的經濟業務事項及所提供報賬資料的真實性、合法性、完整性負責，不得虛構經濟業務事項或者提供虛假的原始憑證等報賬資料。該辦法明確指出了單位經濟責任主體為單位負責人。行政事業單位內部控制規范中也規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

2.財務與業務管理脫節。國庫集中支付局只起到了“核算”“付款”作用，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，未能對業務部門實施的必要的財務管理和內部監督。

3. 風險意識不強，重視不夠。加強內部控制建設，首要一條就是對其重要性、緊迫性有清晰的認識，特別是行政事業單位的負責同志，總認為內部控制是企業應該做的事情，行政事業單位干部職工的素質好、覺悟高，而且有黨紀政紀約束，無須再定條條框框，對內部建設重視不夠。

4.管理基礎薄弱，家底不清。有些行政事業單位存在家底不清、職責交叉、權責脫節等位，無從分析管理監督的薄弱環節、把握防范風險和制約權力的關鍵點。

5.缺乏基本的內部控制措施。這在某種程度上也是當前一些單位財政收支等基礎管理工作薄弱的反映，有的財務機構不健全，報賬會計缺乏應有的程序。在實際執行過程中出現一人多崗的現象，違背“不相容崗位分離”原則，比如報賬會計與資產管理人員沒有嚴格分開，而是由一人負責，物品采購、保管、領用也沒有分開，而是由一個人負責；有的缺乏基本的內部審批程序，業務審核、審批隨意性較大，內部缺乏基本的控制措施。

6.國有資產的采購和管理環節隱患較多。目前，由于實行會計集中核算，會計人員脫離了單位的實際業務工作，很難了解實際情況，特別是在國有資產采購和管理環節。雖然實行政府集中采購制度以來，行政事業單位固定資產的購置得到了有效的控制，但對于調撥資產的管理還存有盲區。比如固定資產的調撥單據如果未能送達會計核算中心，這將會造成固定資產的漏記，這部分國有資產將游離于財政監管之外。在資產的使用管理中也缺乏相關的內部控制，重購輕管現象比較嚴重。

7.尚未形成有效的內部監督。內部控制有效發揮作用，離不開健全完善的內部監督，以減少內控設計上的缺陷，堵塞執行中的漏洞。目前，在內部監督方面，內部審計機構不健全，專業人員缺乏問題較為突出，有的雖然成立了內部審計機構，但工作開展還未實現制度化、規范化、難以發揮實質性監督作用。

四、國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下的行政事業單位的單位層面控制的解決措施。

1.單位領導需重視，積極支持有關部門開展內部控制。領導重視是內部建設與有效實施最重要的保障，沒有單位領導支持的內部控制建設，往往會流于形式，有了單位領導支持的內部控制建設，才能真正地發揮作用。在內部制度控制規范中明確的規定了：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”這一規定就是要促使單位的領導樹立起風險防范的意思，進一步加強責任感和使命感，從而在單位內部營造起良好的內控氛圍，確保內部控制工作順利推進。

2.設立專職財務人員，建立健全內部控制關鍵崗位責任制。組織機構和人員隊伍要比較健全，建立一系列的內部財（下轉第367頁）（上接第354頁）務管理制度如收支管理制度、財務開支標準、內部稽核制度財務分析和財務監督檢查制度等，從而使崗位職責明確，才能形成工作合力。設立專職財務人員，內部控制的業務層面控制都需要專業人才。因此要建立相互監督相互制約的內部管理控制體系。并且隨著會計集中核算工作的深入開展會遇到新的問題，單位也要根據新情況進一步完善和執行各項財務制度嚴格堵塞管理上的漏洞。在專職人員應選用具備與其工作崗位相適應的資格和能力，包括知識、技能、專業背景和從業資格。加強業務培訓。需要對關鍵崗位工作人員進行定期的業務培訓，使其及時了解和認真執行國家的有關法律法規政策，督促相關工作人員自覺更新和提升專業技能和業務水平。行政事業單位在確定崗位職責和分工的過程中，應當著重體現“不相容崗位相互分離”的控制要求，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監督。

3.設立有效的內部監督機構。單位領導應負責組織層面的總體監督，在總體監督的基礎上將內部監督職能分為單位業務層面監督和干部監督，分別由單位內部審計部門和紀檢監察部門組織具體實施。根據監督與執行相分離的原則，行政事業單位應建立獨立的內部審計部門、紀檢監察部門或者內部審計和紀檢崗位作為內部業務監督的實施主體。由于內部審計和紀檢部門作為單位內部設立的機構，對于日常監督具有靈活性和及時性，因而可以完善權力結構，從源頭上防止權力濫用及預防腐敗。

4.深入宣傳教育。單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳制約內部權力運行、強化內部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳相關先進經驗和典型做法，引導單位廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識，確保權力規范有序運行。同時要加強對單位領導干部和工作人員有關制約內部權力運行、強化內部控制方面的教育培訓，為全面推進行政事業單位內部控制建設營造良好的環境和氛圍。

五、結語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事分權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、強化內部流程控制，防止權力濫用。”為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。我們常說“把權力關進制度的籠子里”，內部控制制度就是一個籠子，內部控制制度規范的實施是要從制度上制約公共權力濫用并預防腐敗。內部控制制度就是從根本上使腐敗不能發生，從源頭上防止腐敗。實踐證明，國庫集中支付制度和會計集中核算大大提高了國庫資金的使用效率，加強了財政部門對預算資金的控制和監督，提高了財政宏觀調控能力。國庫集中支付制度和會計集中核算執行的好壞，很大程度上取決于行政事業單位內部控制實施的好壞，關系著財政資金是否安全，預算執行是否高效，財政監督是否有效。推進行政事業單位內部控制制度建設，不僅要從經濟活動的業務流程入手，加強業務層面的管控，也要重視業務層面內部控制所依存的內部環境，行政事業單位有著良好的內部控制環境，能為業務層面內部控制的建立和實施提供了基礎性的保障。因此，在國庫集中支付和會計集中核算的財務管理模式下，應加強行政事業單位的單位層面內部控制。

參考文獻：

財政部會計司 行政事兒單位內部控制規范講座 北京：經濟科學出版社，2013.