我國中小企業參與PPP的制約因素及對策建議

景天驕　王麗婭

摘 要：為解決政府資金短缺、建設和運作效率不高的問題，我國各級政府廣泛采用世界上較為流行的公私合作（PPP）模式進行項目運作。本文對中小企業參與PPP的限制因素進行了分析，并提出對策建議，其中，技術創新是中小企業參與PPP的突破口。

關鍵詞：PPP；中小企業；技術創新；制約因素

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）04-0073-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.04.13

一、引言

隨著我國城鎮化腳步不斷加快，對基礎設施的需求日益加大，而國家的財政投資己經難以承受城市基礎設施投資的更大壓力。政府發起的項目大多數屬于既有公益性又有盈利性的準經營性項目。在這樣的背景下，如何調動效益較好的中小企業投入城市基礎設施建設，實現政府主導下中小企業的廣泛參與，從而改變單純依靠財政的投融資模式就成了一個亟待解決的問題。

PPP（Public-Private Partnership），是一種政府與社會資本合作的模式，它通過積極吸引社會資本參與提供公共物品和服務，有效促進政府與私人部門的結合，公私雙方各自的優勢得到充分的發揮，從而得以實現資源的優化配置以及社會福利的最大化[1]。PPP的基礎是授予特許經營權，其特征為利益共享和風險共擔，是公私雙方有效結合，引入市場競爭機制和激勵約束機制，這樣有效提高了公共產品和服務質量的供給效率。PPP機制起到政府投資“引玉”之磚的作用，一方面為PPP基礎設施投資開拓了新的融資渠道，另一方面為中小企業的資金投入吸引了其他類型投資者，如通過發行債券，既達到了政策目的又收獲了經濟效益。加強中小企業參與PPP的發展能力，將達到PPP項目自身與中小企業“共贏”目的。

二、我國PPP項目的發展現狀

這幾年政府十分重視PPP項目的推進，2014年PPP模式在我國首次出現在財政預算報告中，從此進入發展迅速，各地PPP項目如雨后春筍般的涌現。財政部于2014年12月公布了30個PPP示范項目，總投資約1800億元。2015年5月，發改委專門開設了PPP項目庫專欄，公開發布的PPP項目共計1043個，總投資約1.97萬億。根據財政部2015年4月印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（簡稱《論證指引》）規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，所占一般公共預算支出比例應不超過10%。根據2016年兩會公布的預算，地方一般公共預算的支出為14.6萬億元，10%即1.46萬億，即使按照政府和社會資本對半出的保守比例計算，2015年新設PPP項目也可達3萬億[2]。

受政策驅動，PPP項目近日如雨后春筍般加速披露。據不完全統計，僅僅在2015年5月，就有河北、陜西等多個省份相繼推出PPP示范項目清單，投資額分別為1330億元和1536億元。在此之前，福建、安徽、湖南等多個省份均已發布PPP示范項目，總投資超萬億元。截至2015年6月末，全國已有25個省份公布了PPP項目推介計劃，投資總額近4萬億[3]。

盡管PPP模式被政府予以厚望，也引起社會各界的廣泛關注，但其目前由于實際簽約率過低而備受爭議。2015年4月，國家發改委投資司副司長羅國三在新聞發布會上自言，全國各省公布的PPP項目中只有10 ～20%簽訂了合同。這意味著大多數的PPP項目最終未能實現。

三、中小企業參與PPP項目的制約因素

（一）項目層面

1.PPP項目實施流程復雜

PPP項目的實施方案從正式審批到實際簽約，一般需要經歷一個很長的周期，有可能幾年也有可能十幾年，其過程大致為：項目鎖定、項目的考察論證、PPP實施方案的制定、VF評價、政府財政承受能力的論證、項目的入庫、談判等。由于PPP項目的投資較大，可行性研究的時間以及實施的流程較長，從2014年8月至今，PPP項目的推介時間也才只有一年多，所以社會資本還難以在短期內有效參與政府推出的PPP項目。

2.PPP項目的投資收益難以有效吸引社會資本

像PPP項目這樣的公共產品和社會服務項目所需的建設資金十分巨大，PPP項目公司成立后需要大量從社會融資，且社會資本的融資成本仍然比較高[4]。較高的融資成本對比項目投資的低收益，已經成為社會資本投資PPP項目的攔路虎。因此，PPP項目難以有效的吸引社會資本。據測算，對社會資本方來說若一個投資項目收益率低于12%，就很難具有吸引力。如濟青高鐵PPP項目，為社會資本設定的收益率為不高于8%，郵政儲蓄銀行的中標收益率僅為6.69%。

3.定價問題是PPP項目推進的死結

PPP模式的收費來源有三種，即政府買單、用戶付費以及“使用費+政府補貼”。事實上，地方政府的支付意愿不高，許多地方政府現在財務狀況都非常緊張，如污水處理行業，如果一個更高層次的環保評估比較嚴格，他們愿意支付排污達標費的意愿會更強，但如果評估不嚴格，財政就會重新考慮資金安排的順序。在法律制度不健全，政府易于失信的大環境下，只有國企敢于長期投入巨資。但這樣的PPP就失去了初衷，沒有多少實際意義。

（二）政府層面

1.地方政府對PPP模式的內涵認識不足

大部分政府部門將PPP模式理解為一種融資模式，推出了一大批PPP項目來趕時間，只是為了解決政府投資公共服務方面的不足，這違背了PPP模式的實質。 PPP模式是提供公共產品和服務的一種方式，即使在PPP模式應用最成熟的英國，也只占公共產品和服務支出的22%。韓國明確規定，PPP項目不得超過公共產品項目的10%。故政府部門過于擴大PPP的融資功能而對其過度追捧是不可取的。

2.缺乏契約精神和規范意識

政府違約，在過往PPP項目的實施過程中已不再是小概率事件。據調查，在采用PPP模式比較多的污水處理行業，全國大部分地方政府按月足額支付污水處理費的很少，如果政府拖延繳費時間太長，企業運營就會出現難題。違約的例子很多，情況也是五花八門。如政府沒有認識到PPP的復雜性，草率啟動項目，項目完成之后到了付錢的時候最后拿不出錢，民資只能自己承擔損失，這是政府違約的情況。還有的投資人根本沒錢，跟政府關系好或者用欺騙政府的手段拿到項目，然后跟政府借錢，讓政府出錢。目前，有些投資者和政府官員通過協商建立一個合資公司，該公司未經公開招標，直接做一些由政府發起的項目，這種行為毫無疑問損害了市場競爭機制。用這種類型的合資公司做PPP項目時的成本更高，比傳統體制更浪費[5]。

有些企業為了防止政府違約帶來的損失，就會想辦法把其他方面的利益移到這里，從中牟取暴利，這就把PPP扭曲成了高風險高回報的領域，改變了它低風險的本質。

（三）中小企業層面

1.我國中小企業一直存在著“融資難”

目前我國中小企業約4200萬戶，占企業總量99%以上，83%以上中小企業的融資貸款需求沒有得到滿足。中小企業平均壽命僅2.9年，倒閉原因85%以上因融資難；金融危機中企業倒閉原因85%以上也是由于資金鏈斷裂、融資難[6]。

2.我國的中小企業技術水平普遍較低

中小企業的技術水平普遍較低，這直接導致了產品的質量差，消耗資源嚴重以及對環境的污染嚴重，一些鄉鎮中小企業基本上仍屬于手工作坊式的生產方式。中小企業由于資金不足無力進行技術改造及開發。除此以外，大多數中小企業的技術開發費和折舊提取比例都處于一個很低的水平，甚至很大一部分中小企業根本就不進行提取，也就難以涉及到技術開發和創新。政府政策、市場環境、企業素質和企業經濟實力也影響了中小企業的技術創新。

3.中小企業管理制度不規范

首先，中小企業管理環節薄弱。調查結果顯示，僅有五分之一的中小企業制定了明確的崗位責任制度。明確的崗位責任制可以規范企業員工的工作行為，使得所有員工各司其職，有效的提高工作積極性及效率。目前管理能力不強己經成為制約中小企業發展最關鍵的因素[7]。其次，中小企業缺乏現代管理方法。調查結果顯示，中小企業的管理方法大多采取經驗管理的方式，并且在很多中小企業存在較強的裙帶關系，一些管理者的親戚朋友參與了企業管理和生產的各個方面，其中大部分人還處于比較重要的崗位，缺乏技能和工作態度，這一部分人會嚴重影響工廠正常秩序以及員工工作積極性。

（四）法制層面

沒有具體的法律保護，沒有成熟的規范和合同是中國推進PPP的重大挑戰。民營企業與當地政府在合作過程中往往處于不利地位，不敢貿然參與項目。沒有健全的法律制度，會給PPP模式的“落地”帶來障礙。雖然財政部在推進，但整個環境沒有得到很大的改善，包括法律法規、標準、合同等都沒有實質性的改善，并且目前的經濟形勢也不太樂觀[8]。所以民營資本的觀望態度使得PPP項目估計到最后還是讓一些國有企業去做。如果80個項目，10%是由民企所主導的，PPP才可能算是真正的成功。

四、中小企業參與PPP模式國際先進經驗借鑒——新加坡公私共同創新合作的平臺運作方式

關于PPP模式能否拉動中小企業實現技術創新及升級有不一樣的理解和實踐值得我國政府借鑒。Public-Private Co-Innovation Partnership（公私聯合創新合作）是新加坡政府為了市政建設等技術性解決方案而專門設立的合作平臺。在公司聯合創新合作這個平臺上，政府和科技創新型中小企業有效結合并按一定的程序合作孵化技術解決方案以及創新產品，成功的案例將進行進一步商業化推廣和運營。新加坡政府意識到在城市運行管理中，政府有許多技術上的挑戰和需求，但這些都難以通過政府的自身得以實現，而社會企業在技術創新方面的優勢正好可以彌補政府的不足。新加坡政府部門通過該平臺向社會企業發布大量的技術要求，若社會企業有興趣則可以申請與政府在產品設計或解決方案方面進行合作。這一舉措一方面提高了政府公共服務的能力，另一方面為中小企業提供了大量創新創業的機會。中小企業的技術解決方案或創新項目，一旦通過政府的資金支持，便能夠進行批量采購或應用，很大程度上提高了效率。政府通過公私聯合創新合作這個平臺對中小企業提供必要的幫助，資助他們進行開發及測試。若開發和測試結果一切順利，政府將成為這些技術解決方案和創新產品的第一個用戶，為中小企業帶來更大的商機。政府和中小企業合作是一個共贏的過程，通過創新技術的應用，政府可以為社會提供更好的公共服務。從新加坡PPP模式的案例上可以看出，這本質上是互利共贏的關系，而這種關系既可以通過一個投資200億，25年水處理項目的操作來實現，也可由市政府采購道路噪聲污染監測解決方案來實現。技術創新的伙伴關系可以成為政府與中小企業之間的溝通橋梁，從而更好地實現社會經濟結構的轉型升級。若我們的政府可以建立這樣的政策空間，并提供相應的配套資金支持政策，激發中小企業創新和創業，會讓更多的中小企業在PPP市場“下半場”實現逆襲[9]。

五、促進中小企業參與PPP項目的對策建議

（一）項目建設

PPP模式涉及法律、金融、財務、風險管理等眾多領域，有些項目甚至還涉及政治問題，因此需要很多理論知識和專業技能同時具備的復合型人才。PPP模式在我國發展不過幾年，尚屬新生事物，運行時間較短，人才儲備方面很是缺乏。因此，目前我國加強PPP管理能力建設的重點是重視人才的培養工作。在定價機制方面， 應采取“彈性定價”，動態調整的定價，或者政府補貼機制，這樣形成長期穩定的投資回報。

風險分擔是PPP模式的核心環節，在這個環節中，首先是要嚴格遵循風險分擔的三大原則：一是由對風險最能應對、最有控制力的一方承擔相應風險；二是承擔的風險程度與所得的回報相匹配；三是承擔的風險具有上限。尤其是第一條原則至關重要[10]，按照此原則，建設、經營等活動的市場風險，由私人部門所承擔，政府部門不能對此類風險進行兜底。超出私人部門控制范圍的法律、利率等風險則應主要由政府公共部門承擔，對于不可抗力風險，由公私雙方平等協商共同分擔。其次是要建立風險分擔的動態管理機制。

（二）政府建設

首先，政府部門要轉變觀念，樹立長遠意識。在PPP實施過程中，政府的責任主要是調節社會資本的盈利空間，既要考慮保持項目回報率的吸引力，又要考慮PPP項目投資帶有公益性，投資回報率不能過高。政府要把更多的注意力放到制定戰略規劃上，放到公共服務價格、質量的監督上。在PPP模式下，政府部門需要樹立長遠意識，不僅要算好眼前帳，更要從長遠的角度來看待當前項目的投入和產出。其次，應明確政府與市場的邊界。在PPP模式下，項目的設計、建設、運營、維護等工作都由私人部門進行負責，同時也承擔這部分的風險和責任。對這些方面的工作，政府應樹立起符合市場要求的契約精神，不隨便對私人部門進行干預。政府則應由過去基礎設施的提供者，轉變為項目的參與者和監督者。

（三）中小企業層面

1.選擇合適的行業參與PPP

基礎設施項目流程過于復雜，周期長，較不適宜中小企業參與，應鼓勵中小企業投資運營農業、農民合作社、生態項目建設、教育、醫療、養老、體育健身和文化設施等行業。

2.技術創新是中小企業的突破口

事實上，資本市場融資、項目長周期管理運營和政治法律風險都不是中小型企業所擅長的。如果以此對待PPP市場競爭，中小企業幾乎沒有什么生存空間，但PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創新。PPP市場的創新可以分為三個方面，即金融創新、管理創新和技術創新[11]。在金融創新和管理創新上，雖然中小企業很難參與，但大量的優質民營上市或非上市企業可以參與；而對于技術創新，中小型乃至創業型企業在PPP市場上可以大有所為，但需要國家創造一定的制度空間并提供適當的財政支持。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

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[4]李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資模式[J].中國軟科學，2002（2）：51-54

[5]李永強，蘇振民.PPP項目的風險分擔分析[J].經濟師，2005（9）：245-249.

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