國家審計推進反腐倡廉建設的基本思路與保障策略

王小晶

【摘 要】國家審計是推進反腐倡廉建設的有力工具和制度安排，為更好地發揮其免疫系統功能與治理作用，審計機關應在機制制度、組織管理、監督控制和技術操作層面進行改進與完善，其強化路徑和基本策略，主要包括：準確審計功能定位、明晰審計重點內容、健全協調聯動機制、注重審計方法應用、創新審計技術手段和加強審計整改問責。基于此研究分析，旨在為強化國家審計推進反腐倡廉建設中提供理論支持和實踐基礎。

【關鍵詞】國家審計；反腐倡廉；基本思路；保障策略

反腐倡廉建設關乎到黨和國家的前途與命運。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，承擔著推進反腐倡廉建設的神圣職責和歷史重任。近年來，國家審計雖然在揭露查處腐敗行為、糾正單位、部門與行業不正之風、促進建立健全反腐倡廉機制、推動社會民主法治建設，增強領導干部廉潔自律意識等方面發揮了積極作用，取得了顯著成效。但是，國家審計在法律法規、機制制度、組織管理和技術操作層面面臨著諸多挑戰。對此，審計機關應不斷探尋強化國家審計推進反腐倡廉建設的思路和策略，提升國家審計效能與水平。

一、準確審計功能定位

（一）預防功能

從腐敗問題產生的根源、滋生的環境、發展的軌跡來看，最根本的原因是由于權力的過于集中和決策的不民主，以及制度的缺失和監督疲軟缺乏。通過審計監督，可以從體制、機制、制度層面及時向有關方面反映問題和提出改進建議，健全制度、消除隱患、防范風險，堵塞管理上的漏洞，有效地預防腐敗犯罪行為的發生，降低腐敗產生的機率，使權力得到制約，促進行政行為的公開透明。在具體的審計工作中，要對腐敗多發領域、重點部門、重點項目進行常規性審計。目前我國已建立了事后審計、事中審計（也稱跟蹤審計）、事前審計三種審計形式，特別是開展事前和事中審計，能夠充分體現審計的“免疫系統”功能的作用，保證經濟活動的合理性、有效性和效益性，并提出建設性意見，從源頭上預防和遏制腐敗。

（二）揭露功能

國家審計具有經濟監督、經濟評價、經濟鑒證職能。從國家審計機關的法律地位和審計機關的特殊使命來看，審計是加強反腐倡廉的有力工具。審計監督能夠覆蓋所有公共資源、公共財政、公有資產。可以說，國家審計是保障國家經濟安全的守護神。在審計過程中，審計人員是發現經濟問題、查找腐敗線索、查處違法違紀案件的經濟衛士。通過審查賬目，查找漏洞，發現問題，分析問題，能夠及時和有效地發現和揭露大案要案線索。當前的腐敗問題主要是經濟領域中的違法違紀問題，而多數腐敗問題都不同程度地反映在經濟活動中，通過認真細致的審計，可以發現貪污受賄、錢權交易、謀私謀利等腐敗問題的蛛絲馬跡。近些年來，通過審計機關查出的大案、要案、窩案、串案等已充分證明了這一點。審計機關對經濟違法行為進行定性定量，為紀檢、監察和司法機關進一步查處和懲治腐敗提供線索。

（三）抵御功能

反腐敗是審計機關的一項法定職責，也是一項重要使命。實踐證明，審計機關是一支業務過硬、知識全面、政策嫻熟、人才濟濟、能打硬仗的專業隊伍。由于大多數腐敗和舞弊，最終都要落到資金和財物上，審計查賬始終與國家資金息息相關，審計人員緊盯國家財產，能夠及時發現國家資產被侵吞。對審計中發現的腐敗線索，審計機關應將其作為重點予以追蹤審計。對追蹤查實的腐敗行為，分不同情況進行處理。一方面，對審計機關處理權限內的腐敗行為，依照法律規定，以下達審計決定的方式，直接作出通報批評、罰款和沒收非法所得等處理；另一方面，對審計機關處理權限以外的腐敗行為，依照法律規定，移送紀檢監察或司法機關處理。

（四）警示功能

隨著國家審計法律體系和審計制度的日益完善，審計執法力度不斷加強，審計“免疫系統”功能被社會各界所認識，國家審計已經成為反腐敗的一支重要力量，審計查處的違紀、違規和違法案件越來越受到社會的普遍關注，影響越來越大。通過審計，規范被審計單位的財政財務收支，堵塞管理上的漏洞，推動領導干部和國家公職人員遵紀守法，規范公共權力運行，防止權力濫用，查處和移交違法腐敗案件，起到審計威懾和警示作用。

二、聚焦審計重點內容

（一）加強財政資金和權力部門審計

圍繞財政預算執行的真實性、完整性、安全性和科學性，以預算管理和資金運行為重點，關注資金投向、結構、分配、使用、管理與績效，關注國有資產的安全性、增值性，關注財政政策執行狀況，以及關注落實厲行節約情況、“三公”經費管理情況。同時，強化對權力部門審計，規范和控制權力運行，促進廉潔高效行政，注重從體制、機制和制度上揭露問題，分析原因，提出建議。在做好對財政預算單位審計的基礎上，加大對所屬單位延伸審計力度，促進部門預算管理更加規范，不斷提高財政資金績效水平。

（二）加強領導干部經濟責任審計

開展領導干部經濟責任審計是從源頭治腐、制度反腐的重要舉措。經濟責任審計工作的逐步推廣，已覆蓋到用人、用權、用財及其效益評估的全方面。實踐證明，抓好對“一把手”的經濟責任審計，有利于強化監督，有利于懲治腐敗，有利于預防犯罪，有利于保護干部。經濟責任審計要以領導干部的決策權、執行權、監督權和領導干部遵守廉潔自律規定為主線，以政治與經濟決策責任、經濟管理責任、經濟與社會發展責任、財政財務與經營目標履行責任，執行公共政策責任和自我約束責任為審計重點，加大審計監督力度，全方位、多層次、系統性地預防和控制權力腐敗。

（三）加強政府投資工程項目審計

工程建設領域一直是反腐敗工作的重點之一。近年來，工程建設領域內腐敗案件頻發，投資的各個環節層層截留、挪用、貪污建設資金的問題時有發生。審計部門要進一步加強對政府重點投資項目、重點生態保護項目和重點污染治理項目的審計監督，高度關注工程項目的質量效益、節能降耗、治污減排和環境保護問題，同時注重發現案件線索，深挖工程質量問題和安全事故背后的腐敗問題，充分發揮審計監督效應。

（四）加強重點專項資金審計

專項資金的使用和發揮的效益作用直接關系群眾的根本利益，必須把對專項資金審計作為反腐倡廉工作是否有成效的一個重要標準。在專項資金審計中，抓住資金源頭，注重對有資金分配權的部門和有審批權的人員進行監督，查找資金分配層次中的漏洞，揭露資金分配中的不正之風。同時，審計專項資金使用及項目的實施情況，對弄虛作假、騙取、挪用或擠占財政補助資金、或改變資金用途挪作他用的，要獨立地或配合其他部門予以嚴厲處罰，遏制腐敗的發生。

三、健全協調聯動機制

（一）協調溝通機制

加強審計部門與紀檢、組織等部門的工作協作，定期召開審計工作協調會，研究審計計劃，確定審計重點，落實審計措施。建立健全審計情況通報制度，實行審計工作季度通報、重大問題及時通報和領導交辦事項專門通報機制，使黨委、政府和紀委、組織部門及時掌握審計情況，將審計結果運用到案件查處和干部人事任用之中，保證審計結果落實。建立健全審計案件協調查處制度，做到審計案件線索及時報告，對違反黨紀政紀人員給予處分，并及時將觸犯刑律人員移送司法機關，追究刑事責任，使審計監督工作鏈條完整銜接，充分發揮審計監督的整體功效。

（二）聯合運作機制

一是建立健全案件移送制度。審計機關在實施審計過程中，要注重大要案線索的查處，發現黨員干部或國家工作人員犯有嚴重錯誤和經濟上違紀違法的行為，應有意識地留心捕捉案源，并做好詳細的取證工作，經過認真整理，及時移交紀檢、監察部門或司法部門。審計機關在審計監督中，一旦發現經濟案件線索，應及時向需要協作的機關移交，充分發揮審計機關具有財務會計方面的優勢，為協作機關提供幫助，移送相關有說服力的證據，發表專業意見，供有關協作機關對案件的定性和處罰參考。二是建立聯席會議制度。為了掌握案情，審計與紀檢、監察、司法部門應加強工作聯系，經常交流、通報有關情況，建立行之有效的工作聯系、情況通報、聯席會議制度。實現紀檢、監察、審計、司法機關的通力合作，使權力運作置于嚴格的監督之下，并在全社會逐步形成易于揭露和有效治理腐敗的長效機制。三是建立健全協同辦案制度。加強紀檢、監察和司法機關的協作配合，是資源整合、優勢互補，增強反腐敗工作合力的客觀需要，也是全面履行審計職能，拓展審計領域，實現審計成果最大化的需要。審計準備階段，審計機關應主動與紀檢、監察和司法機關聯系，了解有無對被審計單位或人員的舉報材料以及對審計工作的需求，以便在審計實施過程中有針對地給予重點關注和查證，更好地滿足協作機關的需要。

四、注重審計方法應用

（一）從審計走訪座談中發現案件線索

在審計期間，可以走訪被審計單位的主管部門、干部監管部門、綜合經濟管理部門和業務關聯單位，如其主管部門、國資局、紀檢、監察、組織、財政、稅務、工商、開戶銀行等單位，聽取各部門、各單位從各自角度所掌握的對被審計單位的情況介紹和評價，以及對其單位存在問題線索的介紹，并查閱有關部門對被審計單位的檢查和處理報告，以供審計參考，找出切入點和突破口。另外，可以采取個別談話的方式，了解被審計單位財政財務收支方面存在的薄弱環節和重大違紀違規問題以及個人重大經濟問題線索，以明確審計重點和方向。

（二）從單位內部控制中查找和發現案件線索

實踐證明，一個單位的內控制度健全性或有效性差，就很有可能產生違紀違規的問題。因此，要堅持以內部控制制度評審為切入點，從內控制度到會計核算系統為基本路徑，開展審計工作。特別要重視對被審計單位內部控制制度的檢查，尤其是要對不相容職務控制、人員素質控制和憑證傳遞程序進行重點檢查，以測定內控制度可信賴程度，找出薄弱環節，發現審計疑點。

（三）從審核原始證據中查找和發現案件線索

審計的過程也是審計證據搜集、查證，最終獲得審計證據支持的過程。特別是以經費收支核算為主要內容的行政事業審計，對審計證據尤其要審核原始憑證，要特別注意有無篡改原始數據、偽造經濟事項、使用非法票據和收款收據不按順序號使用等情況，要從異常數據、字跡、經濟往來、賬務處理、收款收據使用中去發現問題、查找線索。

（四）從審計積累的資料中查找和發現案件線索

在日常審計工作中，注意把平時審計的相關材料和信息進行積累與整合，以便在審計中進行系統地、動態地、聯系地加以運用。將與被審計事項有關的各個因素相互聯系起來進行分析，通過各個因素的性質分析被審計項目的性質，通過各個局部的性質分析出總體的性質，或將個別的、分散的審計證據綜合起來分析，使審計證據形成有充分的證明力的輔助審計方法。

五、創新審計技術手段

（一）建立反腐倡廉執行審計數據庫

構建反腐倡廉執行審計信息共享和管理平臺，將反腐倡廉執行審計中間表數據、審計過程類材料、審計成果類材料以及審計項目歷史資料等各種數據資源進行集中、分類存儲，構建各行業的數據規劃，建立反腐倡廉執行審計信息平臺。需重點規劃和建設預算執行、金融、經濟責任、資源與生態環境、社保、農業等民生資金和民生工程的審計數據庫，通過建立高效的網絡連接和訪問模式，不同審計小組之間、審計機關之間可以利用這些數據資源，使得審計人員根據工作需要跨項目、跨區域、跨單位地使用其信息資源。同時，加強反腐倡廉執行審計數據的標準化規劃與建設，實現數據的有效對接。并且，運用多維分析技術、結構分析法、趨勢分析法等技術方法發現審計對象在反腐倡廉運行規律和在反腐倡廉建設方面的趨勢，把握審計對象的總體情況。

（二）構建反腐倡廉執行審計技術體系

1.構建反腐倡廉執行審計的分析模型。按照審計功能，審計分析模型可分為系統分析模型、類別分析模型和個體分析模型。系統分析模型把握總體，類別分析模型鎖定重點，個體分析模型篩選線索。分析信息環境下反腐倡廉執行審計的構建系統分模模型，深入研究主要違紀違規和腐敗行為的特征，形成反腐倡廉審計分析模型的內容和方法。最后在具體問題層面上采用個體分析方法，根據業務邏輯、數據勾稽關系、內外數據關聯度和審計人員以構建審計個體分析模型，形成一個從系統分析到類別分析，再到個體分析的反腐倡廉建設和執行審計模型構建流程。

2.利用信息化手段，采用定量和定性分析結合的方法，對環境、生態、社會、經濟等各種因素進行精確的分析，運用數據模型對反腐倡廉實施和運行的結果進行評價。建立反腐倡廉政策執行審計評價信息系統，開發反腐倡廉執行審計數據庫、模型庫和方法庫，分析其相應的管理系統的概念結構。數據庫、模型庫和方法庫可以輔助決策過程，為決策者提供決策支持。將所有反映反腐倡廉執行審計情況的指標放入指標數據庫中，選擇合理的權重計算方法和綜合評價方法對指標進行評估，為反腐倡廉建設和制度設計提供參考依據。

3.搭建反腐倡廉執行審計信息系統。

審計部門可充分利用“金審工程”的建設成果，進一步加強反腐倡廉執行審計網絡建設，完善審計數字化工程的網絡結構，分階段設計反腐倡廉執行審計的現場審計、聯網審計、審計評價以及審計管理決策系統。對關乎國家安全和經濟領域的反腐倡廉政策及其實施過程實行動態跟蹤審計，建立反腐倡廉預警機制，及時采集反腐倡廉政策制定和運行數據，分析運行的可行性、風險性、效益性，并做出評價，將信息反饋給各個政策制定和執行部門，督促其對現有反腐倡廉制度和政策做出調整，最終對審計意見的采納情況進行跟蹤和評價。同時，要注重反腐倡廉執行審計中（AO）與（OA）的開發及應用，不斷提升國家審計推進反腐倡廉建設的效能與水平。

六、加強審計整改

（一）健全審計整改落實機制

針對審計中發現的違紀違規和腐敗問題，深入分析和查找制度漏洞，推動健全整改報告制度和督查機制，促進政府相關工作規范化和制度化。對審計發現的典型案件，不僅要審深審透、嚴肅處理，還要深入分析，找出問題的原因和癥結，從完善制度、健全機制、強化管理、規范權力運行、防范腐敗行為等方面提出審計意見和建議，發揮好國家審計推進反腐倡廉建設的功能作用。注重舉一反三，由表及里，提高整改效能，要求被審計單位及時整改，落實專人對整改效果進行跟蹤管理和檢查，建立審計結論落實情況臺賬，明確整改的具體時限和目標要求，并及時通報結果。

（二）健全審計整改聯動機制

由政府牽頭，建立由紀檢監察、組織人事、發展改革、公安、財政、審計、稅務、工商、國有資產監督管理等部門組成的審計整改工作聯席會議制度，做到信息共享、分工負責、各司其職、分類督辦，形成審計整改監督合力。有關部門對審計移交的違紀違規和大案要案線索，應及時調查并按時反饋處理結果，確保審計成果運用和執法的嚴肅性。對審計機關提請協助落實審計整改工作的意見，各有關單位和部門要積極予以支持和配合，并在審計機關明確的期限內函告審計機關。對社會普遍關注的有關反腐倡廉政策、制度、規定及其執行方面的熱點、難點、焦點問題，要多部門啟動專門程序全程緊盯，建立健全審計回訪和整改跟蹤檢查機制，切實增強被審計單位和部門的整改主動性、時效性。

（三）健全審計整改問責機制

強化行政程序、制度渠道和社會輿論監督，積極推進國家審計整改的制度創新。各級政府要切實將其審計結果的整改情況納入政府督查督辦事項和考核內容，督促有關審計整改單位按時完成整改。各地區、各部門和各單位的行政“一把手”要對整改工作負總責，主要領導親自抓審計整改，嚴格執行審計決定，認真采納審計建議，促進審計發現問題得到及時有效解決。對沒有正當理由不按期整改、采取欺騙手段報告整改情況與事實不符、對于案件移送的問題不作調查或處理等影響審計整改成效的，對無故拖延、推諉甚至拒不整改的單位和個人，要進行嚴肅處理。要把審計整改納入績效考評范圍，作為領導干部履行經濟責任評價、考核、任免、獎懲的重要依據，對整改不力或不到位的問題依法進行嚴格問責和處理。

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（作者單位：陜西省三原縣審計局）