上海新型城鎮化農業轉移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

上海新型城鎮化農業轉移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

文章借鑒國外城鎮化發展經驗，通過對新常態下上海服務型政府指導下的農業轉移人口市民化的發展路徑、制度創新、成本測算等方面進行研判，旨在從不同層面提出有序推進上海農業轉移人口市民化的政策建議。

新型城鎮化；農業轉移人口市民化；政策建議

1 新常態下新型城鎮化的內涵

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》是在“全面深化改革與創新發展”背景下，指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃，對城鄉發展和城市規劃工作提出了新的要求。新型城鎮化的進步主要體現在：①特別強調以人為核心，認識到城鎮化本質上是人的城鎮化；②把視角更多的放在農村，指出城鎮化必須兼顧城鄉兩利；③更強調新形勢下城鎮化建設內在質量的全面提升，將其打造成為品質較高的宜居宜業之城。

改革開放以來，我國城鎮化道路的主要特點是農業轉移人口大量進城，城市規模快速擴張，是一種典型的“增長型”城鎮化模式。作為海納百川、預建全球城市的上海，外來人口已成為其常住人口增長的主力軍。但負面效應也隨之而來：一是農業轉移人口雖實現了就業的非農化，卻沒有實現農業轉移人口身份的市民化，即“流而不遷”；二是未建立圍繞農業轉移人口的城鎮住房保障體系；三是受戶籍制度、就業政策和社會保障政策等多方面制度的排斥，外來農業轉移人口的身份轉化存在困難[1]；四是農業轉移人口城市歸屬感低。

這對上海的新型城鎮化建設提出了新的要求。為適應新形勢的變化，上海城鄉規劃工作也應突破傳統的“就空間論空間”的思維模式，創新規劃理念、豐富規劃內涵。

2 城鎮化的國際經驗

2.1 英國政府調控的城鎮化

英國是城鎮化最早也是城鎮化程度最高的國家之一，人口密度約248人/m2。這主要得益于18世紀中后期英國工業革命的推動。

2.1.1 發展進程

英國城鎮化初期的圈地運動破壞了農業生產力，使英國政府認識到農業是推進城鎮化發展的基礎。英國城鎮化在產業支撐方面創造了一種以鄉村為依托，重點發展以農業為加工對象的離土不離鄉的鄉村工業發展模式。立法是英國城鎮化發展的一個利器。自1909年頒布第一部《住宅、城鎮規劃條例》以來，英國通過法律、政策和各種規劃體系對城鎮化進行引導[2]。

2.1.2 特點分析

回顧英國城鎮化建設的歷程（表1）可知，其城鎮化推進政策主要依靠的是政府引導、市場運作和公眾參與。其城鎮化發展最早也是程度最高的經驗主要有以下幾點。

（1）重視城鎮化發展進程中市場機制的作用。如英國政府成立了城市振興局，其性質為政府下屬的“企業化”機構，職責是通過市場機制整合和盤活國有資源，控制了英國80%的國有土地。它會先期介入城市建設，制定高質量方案并進行示范性的開發建設，吸引社會資本，并參與協調政府、社區、公眾以及開發企業的多方利益，特別注重保護公眾利益。

（2）夯實農業發展基礎，促進城鄉統籌發展。圈地運動使英國政府認識到農業發展是推進城鎮化的前提。從《城鄉規劃法案》（1948年）生效起，英國強化農業主體地位，嚴格控制農地開發。農業的穩步發展為工業化、城鎮化提供了發展的基本動力。

（3）注重通過規劃立法，規范引導城鎮化發展的方向。城鄉規劃立法強化了政府宏觀調控的作用，為政府用強制性規定和規劃立法來干預、調節、規范、引導城鄉的有序建設和發展發揮了保障作用[3]。2004年新修訂的《城鄉規劃法》，將原來的指導性地區規劃上升為立法性規范。

2.2 日本政府主導市場推進的城鎮化

日本人口密度約338人/km2，且資源相對匱乏。但通過工業化、城鎮化和農業現代化協調發展的模式，日本實現了高度城鎮化（約91%）和農業轉移人口高質量市民化。

2.2.1 發展進程

日本的農業富余勞動力轉移始于明治維新時期。到20世紀20年代，日本第一產業從業人員比例降至50%左右。兩次世界大戰期間，日本農業轉移人口市民化進程處于停滯時期，且農業勞動者的比例退回到20年代的水平。目前，日本從事第一產業的人員占比不到5%，已達到了高度城鎮化和農業富余勞動力的成功轉移（表2）。

表1 英國城鎮化進程分析

表2 日本城鎮化進程分析

2.2.2 特點分析

日本城鎮化進程晚于英國和美國，但城市化快速發展時期大約僅用了40年（1935～1975年，城鎮化從32.7%升至75.9%）。相對于歐美國家，日本城鎮化是典型的政府主導市場推進的城鎮化模式。

（1）政府主導型農業轉移人口市民化模式。政府通過優惠政策促進工業化發展，并通過土地政策改革和發展現代化農業，轉移大量農業富余勞動力，且通過制定相關法律保障農業轉移人口的權益和待遇。

（2）工業化、城鎮化和農業現代化協調發展。以工業化帶動城鎮化，農業化為工業化提供資本積累和勞動力資源。我國河南地區實行的“三化協調發展”即新型工業化、新型城鎮化、農業現代化，與之相似。

（3）日本政府比較重視對農村、農業的投資。振興區域經濟帶動了交通運輸、文教體衛等發展，保障了農民權益。農村基礎設施的改善加強了城鄉間聯系，促進了城鄉一體化發展。

表3 政府對隨遷子女業務教育的投入預算

3 農業轉移人口市民化的概述

3.1 內涵特征

2009年12月，中央經濟工作會議明確提出，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”。農業轉移人口的概念應運而生。我國在特定歷史背景下形成的以“農業非農化”+“農民工市民化”為基本路徑的“兩步轉移”的農業轉移人口市民化模式。本文所指的“農業轉移人口”包括進入城鎮的農村外來人口、因政策催生的“失地農民”等，重點研究“農業人口”在突破原有城鄉二元結構后如何實現向“市民”的真正轉變，目的是為了積極穩妥地推進以人為核心的新型城鎮化建設。

3.2 成本測算

長久以來，造成我國農業轉移人口市民化進程緩慢的原因，主要是同城但不同權的戶籍制度壁壘和公共成本支出。其中，農業轉移人口市民化的成本主要是指這部分群體到城鎮定居生活，并獲得與本地市民同等公共服務所需的財政投入。從近期看，成本主要來源于隨遷子女教育成本、醫療衛生、社會保障、住房條件改善等公共服務和基礎設施等支出；從遠期看，主要是政府對其退休后個人養老金的補貼（按目前的養老金發放辦法）。

為簡單直觀地反映農業轉移人口市民化的成本，本文從政府角度為農業轉移人口提供與當前城鎮居民標準相同的子女業務教育、醫療衛生、社會保障、住房條件改善和基礎設施5個層面所需要的人均支出考慮，采用分類計算總和的方法得出解決農業轉移人口市民化的人均支出。計算公式為：Per capita cost=A+B+C+D+E。本文成本測算時以上海為例，以上海市民享受的基本公共服務水平為參照，推算當轉移人口享有同等公共服務時，政府在各項服務中應投入的資金情況（以下按常住人口2 415.27萬人，外來常住人口981.65萬人計算）。

3.2.1 隨遷子女業務教育A

按照我國現行的教育政策，僅義務教育階段的隨遷子女會增加財政負擔。隨遷子女義務教育成本A包括生均預算內教育事業費和校舍基建費（計入基礎設施建設費）。根據相關統計資料分析，在上海接受義務教育的外來流動人口子女總數占全市義務教育階段學生總數的36%（2009年數據）。據《2015年上海市國民經濟和社會發展統計公報》，上海外來常住人口數減少了14.77萬人，同比下降1.5%（2015年末）。這是15年來上海首次出現外來常住人口負增長，學齡人口也會受到下降影響。

《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（國發〔2015〕67號）中，對城鄉義務教育學校的學生人均公用經費基準定額進行統一，東部地區普通小學650元/（人·年）、普通初中850元/（人·年）（上海按此標準）。按2015年上海學前與義務教育階段的適齡學生人數212萬計算，取35%作為參加義務教育的隨遷子女人數，隨遷子女業務教育A取28 500元（表3）。

3.2.2 公共衛生B

2014年，上海市醫療衛生支出303.46億元，比上年增長14.6%。按常住人口2 415.27萬人計算，人均為1 256.42元。到2011年，我國促進基本公共服務均等化的機制基本建立。目前，城鄉基本公共衛生服務均等化籌資標準差異為2元/（人·年）。結合表4的分析，公共衛生領域政府投入資金B取1 250元。

3.2.3 社會保障C

該成本包括養老保險、醫療保險、低保、工傷、生育和失業保險。據統計，社會保障和就業支出為543.16億元，人均2 249元。故社會保障政府投入資金C取2 250元。

3.2.4 住房條件改善D

滿足農業轉移人口的居住需求是實現市民化的重要條件。上海政府對轉移人口納入城鎮居民住房保障的投入主要有：①為納入廉租房的居民提供的補貼，按目前人均住房面積25元/（月·m2），按居住60m2房屋計算，年補助為14 400元；②建設廉租房的平均成本為3 000元/m2計算，按每戶65m2、2.5人計算，人均成本為7.8萬元。綜合考慮，住房條件改善的成本D在1.5～8萬元。

3.2.5 基礎設施的建設成本E

農業轉移人口長時間居住在城鎮，事實上已經享受了城鎮部分基礎設施，且城鎮基礎設施不具有排他性。因此，農業轉移人口市民化后，政府需增加公共投資以增強公共服務設施的服務能力，包括教育、醫療等設施。按2015年全市城市基礎設施建設投資1 425.08億元計算，人均5 900元。

3.2.6 綜合成本測算

綜上，Per capita cost=28 500+1 250+2 250+

(15 000～80 000)+5 900=52 900～117 900元。

根據中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》，目前我國農業轉移人口市民化人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。此外，國務院發展研究中心對重慶、鄭州、嘉興等地農民工市民化的人均公共成本進行測算，分別為80 408元、77 361元和83 690元。由此可推，本文研究的上海農業轉移人口市民化的成本取人均52 900～117 900元是較為合理的。

表4 政府對公共衛生領域的投入預算

4 上海農業轉移人口市民化的制度創新

農業轉移人口市民化不僅是地域、職業的轉換，更重要的是價值觀念、思維方式以及生活方式向現代化的轉變，使農業轉移人口在市民化的進程中實現人的現代化。市民化成本需要由政府和企業公共分擔，其中政府主要承擔公共衛生、教育、扶持和權益維護方面的投入，企業主要負擔對轉移人口的就業培訓、權益保護、社會保障和住房條件改善。

前不久，國務院發布了《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），指出“要加快落實戶籍制度改革政策、全面實行居住證制度、推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋、加快建立農業轉移人口市民化激勵機制”，并提出“將符合條件的農業轉移人口納入當地住房保障范圍”。

對上海來講，應加快戶籍制度改革，完善現有的居住證制度，加強人口服務管理。

（1）構建適合郊區的居住證積分制度，吸引人才落戶城鎮。上海是我國首個對外來人口采用居住證積分制管理的城市，但全市積分采用統一標準，未對郊區形成吸引力。因此，可加強創新居住證積分制，增強郊區對人才的吸引力。如郊區可采取居住證滿5年落戶、企業稅收前十的高層子女優先入學、來滬人員子女持證讀書、幼升小積分計入等政策。同時，將居住證與公共服務、社會保險等掛鉤，不同梯度的積分享受不同的政策和服務。

（2）健全市場化的人才引進機制，鼓勵各類優秀人才落戶。①聚焦重點領域，繼續實施國家和上海市各類人才計劃，加快培養科技創新所需的各類技能人才；②健全市場化的人才引進機制，營造事業成就人、機制吸引人、環境留住人的制度環境，吸引并鼓勵各類優秀人才落戶郊區城鎮。

5 結語

農業轉移人口是中國工業化、城鎮化進程的重要力量，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的實現方式和成熟標志。面向2040年，上海將以全球城市建設為目標，全面提升國際競爭力、可持續發展能力和城市創新能力。上海在農業轉移人口市民化進程中必須加大戶籍制度的改革力度，推進勞動就業、隨遷子女義務教育、醫療衛生、社會保障、住房條件改善、基礎設施等方面的配套改革，逐步形成農業轉移人口與城市居民同工同酬、享受城市福利、有城市住房的制度體系。

[1]官錫強.基于馬斯洛需求理論視角的新型城鎮化的農業轉移人口市民化的發展［J］.中國第五次人的發展經濟學研討會論文集,2013.

[2]沈玉.英國圈地運動對農民的影響新論[J].紹興文理學院學報,2002,22(1).

[3]趙樹德.英國城鎮化建設的經驗和啟示[J].中州建設，2014(13).

Analysis of Transferred Agricultural Population Becoming Urban Population in New Type Urbanization of Shanghai

Aiming at proposing smoothly pushing forward the political proposal for transferred agricultural population becoming into urban population in Shanghai from different levels, this paper carried out analysis on development approach, system innovation and cost estimation for transferred agricultural population becoming into urban population under the guidance of Shanghai's service oriented policy in new normality referring to overseas experience on urbanization development.

net type of urbanization, transferred agricultural population becoming urban population, political proposal

2016-03-15）

李慧君，碩士研究生，上海經緯建筑規劃設計研究院有限公司城鄉規劃總院規劃師。