淺談分層開展城市設計的思考

王海鵬 Wang Haipeng

淺談分層開展城市設計的思考

王海鵬 Wang Haipeng

0 引言

隨著城鎮化、工業化發展，城市在經濟社會發展中主體作用日益增強，建設美麗城市成為人們的美好愿景。針對城市發展的重要性和城市建設中存在問題，十八大、中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議等對城市規劃與城市設計工作做出了重要決策部署，要求全面開展城市設計，提高城市設計水平，通過城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現城市地域特征、民族特色和時代風貌。

全面開展城市設計既包含對城市設計相關制定、實施、管理工作的全方位、全程序推進，也包括針對所有空間對象的全局、全域的開展，在不同空間層次上開展相應的城市設計工作，從而實現多層次體系的城市設計管控覆蓋。

1 城市設計理論概念

1.1 城市設計的理論共識

從專業學術層面，城市設計是一種重要的手段與方法，絕不局限于一定的空間尺度以內，而是在不同空間層面都有著重要的應用意義。規劃界很多領軍學者對此有著一定的共識——城市設計是對城市環境形態所做的各種合理處理和藝術安排，它并不僅僅局限于詳細規劃的范圍，而在城市總體規劃、分區規劃和詳細規劃中都有體現(吳良鏞) ；城市設計就是塑造城市的未來，通過提煉城市文化、設計物化環境、創造城市生活方式，從而提高城市生活的質量。城市設計是宏觀構思與城市發展的實現，是對宏觀理念的具體推進[1]。

1.2 城市設計分層的概念

城市設計是對城市形態和空間環境所作的整體構思和安排（城市規劃基本術語），城市設計的對象是空間，而空間本身就具有分層次的特性。

正因為對象的層次性，決定了我們需要一個立體多層次的管控體系。國際上的城市設計管控體系也是多層次的，無一例外。多層次和全覆蓋并不矛盾。全覆蓋是多層次體系的全覆蓋。

城市設計管控應該是全覆蓋的，這樣才能避免立體空間管控的死角。同時，這種全覆蓋管控，為保證有效落地，還應是多層次的。這是由城市設計管控對象的復雜性和多層次性所決定的。

從設計對象的角度，“大到城市甚至城市群總體，小到某一特定空間、一個廣場、一塊綠地、一個小品”都屬于城市設計范疇，其內涵和外延都極為豐富。很顯然，這些復雜的因素，分別在不同的尺度上發揮作用，不能混為一談。

例如，對于城市風貌而言，在宏觀層面，山水格局與城市的形態組織關系、輪廓線關系、色彩關系都很關鍵，如果此類關系全局的城市設計大系統問題在宏觀層面沒控制好，只靠在地段層面上，在單體建筑設計之前通過小修小補式的城市設計控制，無法達成城市特色風貌控制的總體目標與系統性；同樣，在微觀層面，鋪裝、小品、甚至材料的質感等也都發揮著重要的作用，對該層面的城市設計進行微觀內容研究，是對總體城市設計等上層次城市設計要求的落實和重要補充。正是這樣，不同層次城市設計管控對象在不同層級都發揮著重要作用，這種層次性是客觀存在的。

因此，為使城市設計在城市風貌管控上更符合其管控對象的客觀規律，更加科學有效，就需采取分層控制的方式。城市設計，必然成為一個從城市群層面—城市層面—地段層面—地塊層面的多層次立體空間管控體系，每一個層次，都有其不同的管控內容和管控重點。尤其是對城市設計工作而言，如果從宏觀到微觀不分層次，無論是從做設計的角度還是管理的角度都是無法進行的（圖1）。

圖1 我國城市規劃體系示意圖[2]

2 城市設計實踐證明

現代城市設計被公認為開展于20世紀90年代美國學者提出并展開的城市設計實踐成果，其追溯是業內重新重視維也納建筑師西特的《市鎮設計》中探索城市設計空間設計的美學原理、設計原則和20世紀初期美國的城市美化運動[3]。在我國城市設計可以概括為法定規劃層面和研究規劃層面。

2.1 國外實踐

在國外城市建設實踐中，城市設計是一種普遍做法，有的城市，如德國柏林，在港口地區開展了重點地段的城市設計。在紐約、舊金山等，也開展了整體層面的城市設計。目前，國外很多國家側重于在城市局部地區開展城市設計，與其城鎮化進入穩定階段，很少有大規模的新城新區有直接關系。

回顧國際上的城市設計相關理論和實踐，無論是早期的物質形態美學視角，還是目前的多元價值評價體系，城市設計導控都是分層次的。

例如，美國舊金山將城市設計導則編制分為城市級、地段級、次地段級，分別對應城市總體規劃、市區規劃與特殊區域規劃，各層級研究成果的形式與內容重點既有聯系又有區別，形成了層級清晰、內容翔實的管理依據，保障了城市設計能有效適應城市各層級法定規劃管理的程序機制與工作特點。

2.2 國內實踐

近些年，按照依法行政要求，深圳、天津、上海、南京、哈爾濱等城市，通過地方立法，探索建立了城市設計管理制度和實施機制、技術方法，雖然有所不同，但基本特點就是將城市設計分為總體、區段（片區、地段）、地塊城市設計等不同層次和類型（表1）。從目前17個已經發布的省級城市設計管理規定、技術文件的內容看，都基本將城市設計分為總體城市設計、區段城市設計、地塊城市設計等類型（表2）。

表1 國內部分省、市及香港特別行政區城市設計指導管理文件中對城市設計統計

表2 各省市城市設計指導管理文件中不同層次城市設計主要內容詞頻統計

3 城市設計分層開展工作的必要性分析

3.1 任務需要

以前僅有北京、上海、天津、深圳等一線城市開展了城市設計工作，對其類型、深度、成果和落地實施的途徑沒有明確政策和法律法規要求。目前，中央對城市設計工作做出了重要部署，要全面開展城市設計，提高城市設計水平，通過城市設計，解決平面協調問題，以及空間立體問題；不僅要局部搞（統籌建筑布局），還要整體搞（整體風貌、望山看水）；不僅要編制城市設計，還要按照城市設計要求實施。具有明顯的新時期新型城市設計特點。

3.2 方法需要

城市是一個復雜巨系統，系統方法是解決城市問題的重要路徑。通過總體城市設計，可以解決城市層面大尺度的總體空間格局、色彩基調、天際線等問題；通過區段城市設計，可以解決城市內部較大片區的空間開敞、開放問題，景觀風貌問題；通過較小的地塊城市設計，可以解決建筑與建筑之間，新建筑與老建筑之間的問題，建筑與環境、建筑與道路交通，以及建筑色彩協調等問題。

3.3 編制需要

“在編制城市規劃的各個階段，都應當運用城市設計的方法，綜合考慮自然環境、人文因素和居民生產、生活的需要，對城市空間環境做出統一規劃，提高城市的環境質量、生活質量和城市景觀的藝術水平。” ——1991年版的《城市規劃編制辦法》（以下簡稱《辦法》）第八條。

該《辦法》起草的核心思路是堅持和利用現有成熟的城鄉規劃技術與管控體系，將城市設計的要求融入城市規劃工作體系中，在不影響現行城市規劃建設管理工作構架的基礎上，充分發揮城市設計在不同層面的重要作用。因此，《辦法》草案中將城市設計編制工作按照城市規劃的層次進行對應劃分，從而使得每一個層次的城市設計都可以無縫對接相應層次的城市規劃，并將其主要內容與管控要求納入到城市規劃當中，最終保障城市設計要求的落實與實施。

采用分層控制的方法，在總體規劃、詳細規劃和建設實施階段全過程進行城市設計管控，有利于城市設計的順利落地。層級清晰、內容詳實的城市設計全覆蓋編制體系，可以更好地與城市規劃編制及管理體系建立一一對應的關系，也容易明確各級政府在城市設計管理中的事權和責任。

3.4 管理需要

建國幾十年，特別是改革開放以來，城鄉規劃工作已經形成了較為完整的法律法規體系、管理制度、工作機制。在城市設計傳入我國后，城市規劃部門一直將城市設計作為規劃工作的理念、方法問題。緊密結合城市規劃，建立城市設計的管理制度，有利于又好又快地推進城市設計工作。目前城市規劃分為總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等類型和層次。

現行城市規劃體系對空間層次的劃分，主要源于城市規劃建設在不同層次上有著不同的要求，難以通過統一的要求進行管理。同樣，城市設計的制定與管理在不同空間層次上也存在較大差異。因此，將城市設計對應分為不同層次，有利于將城市設計與城市規劃銜接，并最終通過規劃行政許可實施城市設計。

總體城市設計涉及宏觀層面城市空間發展與風貌塑造的戰略性要求，是下層次城市規劃、城市設計等工作的重要依據，需要較高的編制技術水平和更為嚴格的審批程序；區段城市設計主要是在城市中觀尺度，對于局部空間的建設開發提出預先的控制，落實總體城市設計的要求，該層次城市設計的組織和審批必須由城鄉規劃主管部門承擔，強調開發建設的城市管控；地塊城市設計則主要在上層次城市設計與城市規劃管控下，研究具體開發項目的三維形態與空間布局，其制定過程具有更強的靈活性與彈性，有利于適應市場經濟的特點；此外，專項城市設計主要針對城市特定系統或問題進行研究，其形式與內容更為多樣，應根據不同的對象，靈活選取相適應的編制方法和實施路徑（圖2）。

可見，不同層次的城市設計制定工作有著各自的特性，不宜一概而論，而應具有針對性地提出相應的管理要求。如不提出清晰的具體要求，城市設計的管理工作難以實施。

同時，通過對各地城市設計管理的調研，按照空間對象劃分層次進行管理是通行的管理方法，僅是在名稱上有細微差別。

圖2 城市設計分層體系圖

4 結語

行業內有一些專家、學者曾發出過主張不分層次開展城市設計工作的聲音，筆者認為是其對城市設計的認識較為片面且流于表面，不熟悉城市規劃和建筑設計管理工作。不分層次、類型開展城市設計工作，將“眉毛胡子”一把抓，容易造成為了“設計”而設計，各個項目各自為戰，工作開展盲目重復，設計意圖難以落地實施。

總體看，城市設計工作分層次開展是實現中共中央對于新時期新型城市設計工作要求的重要途徑，是符合專業理念、技術特征、管理需求的科學做法，也是經過國內外大量實踐證明的普遍方式。分層次、分類型開展城市設計，符合城市發展規律，符合當前工作實際，可以又好又快全面開展城市設計。

[1](美)理查德·馬歇爾(Richard Marshall),沙永杰編著.美國城市設計案例[M].北京:中國建筑工業出版社,2004:3.

[2]譚縱波.城市規劃.清華大學建筑學與城市規劃系列教材[M].北京:清華大學出版社,2005:4-5.

[3]蔡震.關于實施型城市設計的幾點思考[J].城市規劃學刊,2012,205(7):1.

The Analysis on Thought of Conducting the Urban Design Hierarchically

改革開放以來，我國城鎮化和城鄉建設取得巨大成就的同時，城市風貌特色缺乏、建筑文化缺失等問題十分突出，甚至愈演愈烈。2015年12月中央召開的城市工作會議和2016年2月印發的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》都提出要求加強城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現城市的地域特征、民族特色和時代風貌。從中央到地方一致認為開展城市設計工作是解決上述問題的有效方法和途徑，如何有效地結合城市規劃體系，開展城市設計系統工作是行業內探索和研究的方向。通過研究，認為分層次開展城市設計，符合城市發展規律、符合當前工作實際，可以又好又快全面開展城市設計相關工作。

城市設計；分層分類；思考

China's urbanization and rural-urban construction has made great achievements since the reform and opening up, while at the same time such problems as the urban layout in short of features and architectural culture are very prominent, and even more and more severe. Both the urban work conference held by the CPC Central Committee in December 2015 and on the Opinions of Further Strengthening Urban Planning and Construction Management Work issued in February 2016 have requested to strengthen the urban design that the urban overall layout of buildings should be coordinated in the whole levels and three-dimensional space, and the urban landscape should be balanced as well, which shall refl ect the urban geographical features, national characteristics and the styles of the contemporary times. From the General Offi ce to the local government, they all agree that the work of urban design is an effective way to solve the above problems. How to carry out the work of urban design system by effectively integrating the urban planning system is the exploratory and research direction of this industry. Through the study, it is believed that the conducting the urban design hierarchically is in accordance with the laws of urban development and the current work, so that conducting the work related to the urban design can be carried out rapidly, soundly and comprehensively.

urban design, hierarchical classifi cation, thinking

2016-07-30）

王海鵬，安徽省滁州市城鄉規劃建設委員會，碩士、工程師，現掛職住房城鄉建設部城鄉規劃司城市設計處。