養老機構公建民營：發展、問題及規制

摘要：公建民營是公辦養老機構改革的主要方式。在養老機構公建民營改革的推進過程中，出現了目標性偏離、功能性質不明、風險預判及防范不足、權益保護措施欠缺、國有資產安全存在隱患等問題。可以運用產權制度改革以及基于產權的委托—代理理論來解釋養老機構公建民營問題和實際操作。同時，應加強規制，引導非營利法人機構承接運營，明確公建民營后機構的公益屬性和職能、風險防范措施、設施使用費的計算和收益屬性以及國有資產管理辦法等，以保障各方權益，實現公辦養老機構的改革預期。

關鍵詞：養老機構；公建民營；產權；委托代理；規制

中圖分類號：C913.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0071-06

當前，我國正在深化推進公辦養老機構改革，其中公建民營被認為是較為有效的方式。在公辦養老機構改革推進過程中，一些實際問題逐漸浮出水面，引發社會疑慮。因此，有必要從理論上進行研究并在實踐中切實加強規制。

一、養老機構公建民營的發展及其現實背景

養老機構公建民營是指政府將其投資建設的養老機構，包括民政部門直屬的社會福利機構和鄉鎮（街道）政府下屬的農村敬老院，通過招投標方式，委托給社會主體運營管理，以切實提高績效的做法。類似的提法還有“公辦民營”，它指的是“在盤活存量領域對已經辦起來的公辦養老機構進行改制改革”，這與“發展增量領域”的公建民營有所不同。①但無論是“公辦民營”還是“公建民營”，二者的相同之處都是引入社會力量運營管理公辦機構，政策取向一致。因此，可用“公建民營”進行統指。

作為公辦養老機構改革的一種主要方式，公建民營始于20世紀80年代的承包制。其最初的動機是提高效率，由機構實行內部員工承包制，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”②。其后，有個別地方將農村敬老院承包給外來人員，出現了養老機構公建民營的雛形。2000年，國務院辦公廳印發民政部等11個部門制定的《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發〔2000〕19號）后，各地大力推進社會福利社會化，開始推動公辦機構社會化。2002年4月，湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動實施“一院兩制”改革；2003年5月，該市社會福利院推出整體租賃經營，實施公建民營。在地方實踐的基礎上，2013年國務院在《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）中，把公辦民營列為公辦養老機構改制的主要方式。民政部隨后下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），對此提出了明確要求。此后，各地加大工作力度，公建民營無論數量還是規模，都有了明顯變化。據不完全統計，到2015年上半年，全國實行公建民營的養老機構已有120余家③，涉及床位5萬多張，主要分布在北京、浙江、上海、河北、江蘇、福建、湖北、湖南、安徽等地區，東北僅吉林省1例，西部省份沒有案例；機構成立時間主要集中在2010年后，占調查總數的70%；在運營方式上，機構前期大多采取直接委托的方式，近年來多按國家招投標的有關規定，公開由專家組從應標單位中擇優確定。實施公建民營后，養老機構在床位利用率、專業護理人員配比、護理質量提高等方面均有明顯改善，社會各方總體上給予較為正面的評價。

養老機構公建民營近年來得到大力推進，有其重要的現實背景。

1.公辦養老機構不斷深化改革的需要

我國的社會養老源于公辦養老機構。至今，公辦機構床位已占到全國機構床位總量的60%以上。④但一直以來，公辦養老機構被認為效率不高，服務質量欠佳。其中，床位空置率高是其突出表現，一直保持在40%以上，2013年達到48%⑤。對此，政府按照事業單位改革的總體部署，加大改革力度，強力推進社會福利社會化，在管理體制、決策機制、人事管理、分配和獎懲等方面采取了許多措施，也取得了一定成效，但總體上效果并不明顯。可以說，對公辦機構存在的這些問題，現有體制框架內的改革已難以奏效，需要另辟蹊徑，建立新的經營管理機制，公建民營改革恰逢其時。

2.引導鼓勵社會力量進入養老服務領域的需要

社會力量進入養老服務領域，直辦直營養老機構是其主要方式。政府的支持主要體現在財政補助、稅收減免、土地保障等方面。但相對于養老機構較大的建設成本、較弱的贏利能力、較長的回收周期來說，扶持力度總體上尚顯不足。從現有各省公布的民辦養老機構建設的補助標準以及市以下配套的情況來看，國家財政補助總額還不足機構建設總成本的十分之一。可見，民辦養老機構承擔著一筆可觀的基礎建設費用。如果政府將建好的養老機構移交出來，無論是對弱勢化的社會主體⑥還是對有實力的機構，這都意味著養老機構可以免去基礎建設的后顧之憂，集中力量加強管理和服務。我國臺灣地區在20世紀80年代就開始推進公建民營，使民間機構節省硬體房舍建設成本，促進了福利產業模式發展。⑦

3.創新養老服務特別是機構供給模式的需要

多年來，我國養老服務的供給模式主要局限于機構服務、居家服務兩類。從供給主體劃分，要么是政府直辦直營，要么是社會力量直辦直營。這兩類供給模式都存在一定的局限性：前者效率較低，后者運營困難。公建民營是在兩者之間尋找一種整合的解決方案。這既是對我國21世紀初倡導的社會福利社會化的深化，也是在經濟新常態下政府應對不斷加快的人口老齡化采取的多元主體混合供給養老服務新模式的嘗試。它和西方福利多元主義倡導的“非政府化”⑧有著本質的不同，是在重新定位政府、市場、社會關系的基礎上，由社會主體按照市場機制的原則對國有資產進行運營，不涉及產權的變動。走通這一條路，對我國養老服務供給模式的創新具有重要意義。

4.政府轉變職能和工作方式的需要

一直以來，轉變政府職能是我國機構改革的主要內容之一。黨的十八屆三中全會進一步就政府職能轉變提出了新的要求，明確了加強宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。學界也從新公共管理理論出發，提出政府要轉變管理方式，建設服務型政府。這一理念落實到養老機構上，就是政府不能統包統攬，而要分清責任，區分“裁判員”和“運動員”，承擔組織者、監管者的角色，做好規劃布局、保障基本、政策扶持、制訂標準、監督檢查服務質量等，成為行業管理者。同時，讓渡市場，從已有的公辦機構中退出直接管理服務，把它交給社會力量，實現管理方式的轉變。endprint

二、養老機構公建民營推進過程中出現的問題

對于養老機構公建民營，社會各界存在不少疑慮。有學者擔心，由于缺乏明確的政策和規范，養老機構公建民營會成為公權腐敗的新領域⑨；部分公建民營機構單純追求營利，忽視困難老人需求，加之政府監管不力，從而背離福利性質⑩。社會公眾也擔心養老機構由社會接管后會價格上漲，讓普通老百姓住不起。《中國青年報》社會調查中心專門就北京市養老機構公建民營的情況向1751人進行了調查，其結論是：社會公眾最擔憂的問題依次是護理條件下降、工作人員素質與專業能力無保障、管理不到位、價格上漲，分別占被調查者總數的73.7%、67.7%、56.2%、54.3%。B11這些問題在較早推行公建民營的臺灣地區也都曾出現過。B12

1.目標性偏離

地方政府較為普遍的想法是甩包袱，希望把經營不好、需要財政不斷支出的公辦機構交給社會運營，讓社會力量進行投資改造。目前，新建機構在實施公建民營時，存在招商引資的傾向。其突出表現在：一是收取偏高的設施使用費。各地對設施使用費的叫法不一，有的稱為租金，有的稱為承包費，沒有統一的核算標準。地方政府出于免責考慮，多傾向于過高定價。如Z省某機構，床位僅有432張，實施公建民營后第一年租金就要239萬，社會主體接手后運營十分艱難。二是收取較高的押金。社會主體中標后，當地政府一般要求其交納一定數額的資金，用于防止國有資產流失，或社會主體惡意毀約。但社會主體背負著這樣一筆數額不低的押金，無疑加重了其運營的成本。三是要求前期投入較大的資金。在筆者收集統計的120家公建民營機構中，有相當一部分機構規模相對較大，政府要求社會主體投入的前期資金數額從200萬到5000萬不等，用于裝修和設施設備的配置等。過高的前期投入，對機構后續運營和服務質量會產生直接影響。

2.功能性質不明

社會主體中標后，其運營管理的機構應該是什么性質，承擔什么樣的職責并不十分明確。目前，國家層面沒有出臺相應的政策。在省級層面，僅有福建省、浙江省、北京市、天津市等出臺了具體的實施意見。其余大多處于“一家一議”的狀態。而對公建民營機構的職能，有的地方雖然有了一些規定，但規定范圍較為狹窄，比如規定優先收養特困老人等。另外，一部分社會主體中標后，出于逐利動機和方便管理的需要，對機構進行高檔次改造，以接收高收入老人、健康老人為主，實行自主定價。這都是機構功能性質不明的表現。

3.風險預判及防范不足

一是對公建民營合同期過長帶來的不可預見風險缺乏預判。公建民營的合同時間沒有統一規定。調研統計的120個機構中公建民營的合同期跨度從3年到30年不等，大多在10年到20年之間。過長的合同期容易產生不可預知的風險。二是社會主體對其盲目應標存在的風險預判不足。有的社會主體自身并不具有經營管理養老機構的能力，僅因看好養老服務業的發展前景而盲目應標，中標后發現壓力太大、運營困難，只好轉向要求政府增加補助，或者采取消極提供服務的方法規避風險。有個別社會主體甚至經營不下去，只好變相轉包。三是政府對養老機構實施公建民營后可能帶來的風險缺乏相應的應急防范引導預案。

4.權益保護措施欠缺

一是老年人權益保護措施缺乏。養老機構公建民營后，政府在如何監督社會主體提供有效服務、保障入住老年人基本權益方面，缺乏規制。對于政府保障對象，在政府財政經費轉入機構后，如何保障這些對象真正享受應有的服務，措施不明確。二是社會主體權益保護措施不足。社會主體中標后，其投入的資金和設施等資產的歸屬以及今后如何處置，尤其是收益如何分享等，都缺乏可操作的規定。

5.國有資產安全存在隱患

這是政府和學界都比較擔憂的問題之一。由于缺乏科學的評估和測算標準，公建民營養老機構在客觀上存在低估甚至是故意低估國有資產的情況。調研發現，在同類可比機構中，其設施使用費的數額相差甚大，設施使用中的毀損、維修等，責任及責任主體劃分等，缺乏細化規定。

三、基于產權制度改革的解釋

養老機構公建民營過程中產生的上述問題，與理論準備不足、研究不充分有一定的關系。一方面，社會福利機構作為事業單位，受制于事業單位的整體改革進程；另一方面，養老機構因其特殊的公益屬性，困擾于公益性的實現問題。對此，可用產權理論以及相應的制度改革予以解釋。

1.公建民營是對公辦養老機構產權制度的改革創新

傳統的公辦養老機構是按照事業單位的產權制度來安排的。最初，國家同時承擔出資者、所有者、經營者和管理者的角色，民政部門或鄉鎮政府（街道辦事處）代表國家行使財產占有權、使用權、收益權和分配權，公辦機構只是政府的附屬物。20世紀90年代中后期開始，國家進行事業單位管理體制改革，公辦養老機構成為獨立法人，由政府授權獲得財產所有權、經營權和部分收益權、分配權。但是，公辦養老機構的產權以及由此形成的收益權并不對稱，效率問題沒有得到根本解決。實施公建民營，實際上是從產權制度入手所做的進一步破題，對舉辦權、所有權和經營權按不同主體進行分離。即政府出資建設機構，享有舉辦權；政府設立的事業法人——社會福利院或敬老院等養老機構享有所有權；社會力量享有經營權；政府和社會主體共享收益權。因此，養老機構公建民營后，其本質是公有民營。這一產權制度安排，有利于公辦養老機構按照市場化機制經營，從而提高國有資產的使用效率，為老人提供高品質的服務。從這一意義上講，公建民營是促進養老服務業持續發展的一種機制創新。

2.公建民營是一種有效的委托—代理關系

在產權理論基礎上形成的委托—代理關系，是指一種鮮明或隱含的契約，按照這個契約，一個或多個行為主體指定雇用另一些行為主體為其提供服務，授予其一定的決策權利，并根據其提供的數量和質量支付相應的報酬。委托—代理的核心是所有權與經營權分離。B13對事業單位來說，委托—代理關系涉及多個層次，首先是公眾和政府。在我國，國有財產屬于全體人民所有，人民將自己的權力委托給政府，從而構成了第一層委托—代理關系。然后，政府將一部分權力資源讓渡給事業單位行使，形成了第二層委托—代理關系。如果事業單位有足夠的活力和靈活的機制，這一關系就應該有效。但是，在現有事業單位管理體制下，委托與代理雙方是上下級行政關系，制度激勵功能弱化，市場機制對代理成本的約束作用發揮不出來，反而增加了控制成本和信息成本，成為無效的委托—代理關系。這樣，勢必要尋找更有效的第三層委托—代理關系。養老機構公辦民營，實際上相當于事業單位進行權力的再次讓渡，即第三層委托—代理關系。這一層的委托—代理，將所有權留在事業單位，經營權交給社會主體，委托人與代理人在地位上是平等的主體，是基于對養老機構的實際占有而產生的委托人與代理人之間的契約關系；若雙方有任何一方違反合約，另一方則可以自由退出契約。這與第二層委托—代理關系有所不同。在第二層委托—代理關系中，主管的政府部門（民政部門或鄉鎮政府）和社會福利院、敬老院等之間是不允許也不可能退出的。因而，養老機構公建民營有利于釋放活力，真正解決養老機構的運營效能問題，這樣的委托—代理關系才是有效的。endprint

3.公建民營是兼顧公平和效率的良好載體

公辦養老機構的公益性過去主要體現在收養城鎮“三無”老人和農村五保老人。隨著社會保障制度的逐步完善，這類特困對象逐步減少。從2010年開始，民政部明確公辦機構要為低收入老人、經濟困難的失能失智老人提供服務。但是，這里有幾個問題始終解決不了。一是平衡問題。政府建養老機構，在床位數上肯定要多于此類老人的數量，那么就這部分多出來的床位來說，如果對外開放，收養其他老人，在入院評估缺乏的情況下很容易導致“福利反導向”的指責；而如果不開放，則面臨“床位空置率高”、浪費資源的指責。這是一種兩難境況。二是無限責任傾向。低收入、經濟困難都屬于相對概念。隨著老年人的增多，失能失智老人也會越來越多。各級政府也將不斷新建養老機構，從而很容易陷入“無限責任”的困境。三是服務績效。服務質量的高低與服務雙方的互動有很大關系。當公辦機構的服務對象純粹是失能失智的困難老人時，可以想象，服務質量將很難得到保證。加之管護人員的薪酬待遇源于固定的財政撥款，機構內部激勵機制不足也會使服務質量大打折扣。由此，公辦機構的效率無法達到最優甚至次優狀態。從服務的本質看，質量和效率問題是可以通過利益機制來解決的。養老機構公建民營通過基于產權分離的委托—代理機制，以契約形式明確養老機構的公益屬性，又以利益導向促使社會主體提高運營效率和服務質量，由此使政府、社會和市場各自歸位，形成養老服務的共治格局。

四、著力加強關鍵環節的規制工作

基于產權制度的改革和委托—代理關系，針對養老機構公建民營推進過程中出現的問題，應從關鍵環節入手進行規制，確保養老機構公建民營目標的實現。

1.明確引導非營利法人機構承接運營

社會主體要經營管理好一個養老機構，需要具備相應的條件：一是要有一個管理團隊，二是要有專業服務能力，三是要有一定的資金實力。三者缺一不可。其中資金固然重要，但相對而言，專業服務能力更為重要。公建民營在于“營”，即經營服務能力。2010年前，由于缺乏具有養老機構管理運營經驗的主體，參與承接的主要是自然人，尤其鄉鎮一級敬老院多是如此。伴隨社會養老服務十幾年的發展，有經驗的法人團體越來越多。考慮到養老機構的公益屬性，這一團隊最好為民辦非企業（單位）法人。從理論上講，凡是愿意從事養老服務的社會主體，都有資格參與承接和運營。但企業以贏利為目的，它經營管理公辦養老機構，可能導致的一個后果是，收費價格漲了，服務質量沒有跟上去。因此，公辦機構所有權姓“公”的屬性沒有變，它將運營權交給社會主體，由非營利屬性的民辦非企業單位承接更合理。發達國家對公辦機構委托外部機構管理運營，都傾向于公益團體。臺灣地區也明確規定，由協會（社團法人）和公益基金會（財團法人）承接公辦機構的運營。B14

為此，可在標書內容、招標方式、招標程序上進行一些改進。第一，標書內容。制作招標文件時，要突出運營和服務能力；可明確公建民營機構中護理型機構的功能類型定位，解決失能失智老人所需。第二，招標方式。基于養老服務行業的初級性，對于特殊項目允許采用限制性招標辦法，以選擇合適的運營主體。第三，招標程序。光看標書是很難做出選擇的。可增加對應標主體項目的實地考察和招標專家問詢環節，以全面了解其管理服務能力，排除那些“虛假”的服務主體，篩選出愿意真正從事養老服務且有能力的機構。

2.明確公建民營后機構的公益屬性和職能

作為整體性委托經營，公建民營在實踐中有兩種具體形式：一是重組機構。社會主體中標后重新申請一個機構進行運營。二是直接受托管理。機構本身仍為事業單位，由社會力量具體經營管理。無論是哪種形式的公建民營，作為委托—代理關系，都不涉及產權改變，其本質屬于國有公共資源。由此，公建民營機構仍應承擔原有公辦機構的職能，包括保基本、兜底線，優先保障孤老優撫對象以及經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求；調控養老服務市場；化解因民辦養老機構暫停或終止服務導致的老年人安置風險等。據此，需在以下方面予以明確。

第一，鼓勵引導社會主體登記民辦非企業單位。這是引導性的，并不排除其可登記為企業。2013年國務院下發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》明確規定，公辦養老機構可以改制為企業。但從公辦養老機構的初衷和養老機構公益性質出發，這樣的登記，應予以一定的條件限制，至少在簽訂合同時應規定預留部分床位，解決當地政府托底保障對象所需。

第二，確立政府指導價格的管理機制。公建民營機構姓“公”，那么收費價格需要由政府審核指導，即便登記為企業，也應該報政府有關部門備案。只有這樣，才能保證低收入老人獲得所需要的服務。目前，已出臺文件的地方都明確規定公建民營機構的收費價格由政府指導B15。

第三，明確建設補助政策。原則上，公建民營機構不能再享受政府對民辦養老機構的床位補助政策，因為政府已承擔了建設責任。但基于現實情況的復雜性，大多民營主體需承擔前期的裝修和設施配置等費用，這部分機構可考慮以租賃、改建等形式享受相關的補貼。此外，公建民營后，社會主體通過挖潛、改造等建設的新床位，可以享受相應的補助政策。

3.明確設施使用費的國有財產使用成本和收益屬性

第一，關于設施使用費的性質。從產權屬性和委托—代理關系的角度看，設施使用費首先是社會主體使用國有資產的成本。從性質來看，它應屬于租賃費用，也可以看作是國有資產使用過程中產生的收益。按照財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》的規定，它是“整體或者部分資產租賃給非國有單位”，其收益應交還給國家一部分。鑒于此，臺灣地區也稱此為回饋金或權利金B16。第二，關于標準及測算因素。設施使用費的測算和確定是個難點，既不能過高，造成社會主體資金壓力，也不能過低，以避免造成國有資產流失。因此，需要在社會認可度、社會主體承受度和機構可持續發展之間找到一個平衡點。具體測算可考慮以下幾方面因素：一是機構規模、檔次和投入額度。一般來說，其和設施使用費的額度成正比，政府投入越大，收取的設施使用費越高。二是社會主體的投入。包括前期投入、押金等。它和設施使用費成反比，社會主體在這方面投入越大，資金成本越高，設施使用費理應設得越低。三是合同長短和繳納方式。合同時間的長短應適當，要考慮機構發展周期的需求。四是機構登記性質或定價機制。公建民營后，機構登記為企業或民辦非企業單位，二者的設施使用費是不同的，企業高而民辦非企業單位低。原因是兩者定價機制不同，扶持政策也不同。五是資產折舊和資產處置。不同的折舊方法，對社會主體的經營管理有直接影響。合同期滿后，不同的資產凈值處理規定，也影響著社會主體的獲益程度。第三，關于使用范圍。政府部門收取設施使用費，不應移作他用，應用于該養老機構本身，包括設施改造維修、提高機構管理服務水平以及用于當地的養老服務事業，實行專款專用、專賬管理。endprint

4.明確風險防范措施

第一，要簽訂合同。招標完成后，公辦機構和中標的社會主體要簽訂合同，明確雙方的權利和義務。民政部門或鄉鎮（街道）政府可作為監管方，即第三方；合同主體平等，政府回歸行業管理職能。然后，政府要督促社會主體，以機構名義和老年人簽署入住服務協議（合同），明確雙方責任，特別是機構經營中的行政、民事等責任。

第二，要交納履約保證金。社會主體交納的保證金數額，可按機構規模和政府投資額度來確定，用于入住老年人意外傷亡、國有資產流失、未按合同規定解約等賠償。

第三，要定期開展績效評估。應規定公建民營機構定期向政府提交自查報告。民政、財政部門組織有關專家、學者等組成評估組定期進行評估，形成評估報告。評估報告包括合同履行情況、入住老人權益落實、設施設備管理、財務管理、服務內容和服務滿意度等。

5.明確國有資產管理辦法

公辦機構屬于非經營性國有資產，側重于實物形態的安全性、完整性以及自身所承擔的公共利益效能的發揮。因此，將它交給社會主體經營，尤其要加強監管，以防止國有資產的流失。除交納履約保證金外，還應采取一些具體的辦法：一是建立資產管理委員會，委員會由民政、財政、國資管理部門人員、有關專家組成，對公建民營養老機構的使用和處置實行指導和監管。浙江寧波市已成立相應的機構進行監管。二是在招標完成后、合同簽訂前，應請第三方專業機構進行評估，合同雙方共同清點資產并記錄在案。三是每年定期進行檢查并記錄，同時報民政、國資管理、財政等部門備案。

注釋

①閆青春：《養老機構的“公辦民營”與“公建民營”》，《社會福利》2011年第1期。

②陳良瑾：《中國社會工作百科全書》，中國社會出版社，1994年，第423頁。

③2014年，浙江外國語學院組織養老機構公建民營課題組，通過網絡、電話問詢和直接調研等方式收集到全國公建民營養老機構的數量。

④參見中華人民共和國民政部：《2014中國民政統計年鑒》，中國統計出版社，2014年，第340—346頁。年鑒顯示，到2013年底，全國有養老機構床位493.7萬張，其中社會福利院床位346054張、農村敬老院床位2012116張，兩者合計占總床位數的62.3%。

⑤中國老齡科學研究中心：《中國養老機構發展研究報告》，《北京晚報》2015年7月17日。

⑥董紅亞：《基于主體弱勢化的民辦養老機構發展研究》，《中州學刊》2013年第5期。

⑦官有垣等：《社會企業：臺灣與香港的比較》，巨流圖書公司（高雄），2012年，第72頁。

⑧彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開學報》2006年第6期；王家峰：《福利國家改革：福利多元主義及其反思》，《經濟社會體制比較》2009年第5期。

⑨楊團：《公辦民營與民辦公助——加速老年人服務機構建設的政策分析》，《人文雜志》2011年第11期。

⑩于新循：《養老服務的權益維護與保障》，《重慶社會科學》2011年第7期。

B11王琛瑩、堯強：《55.4%受訪者希望養老機構收費不超過家庭收入的1/4》，《中國青年報》2015年9月7日。

B12B14B16黃施濤等：《老年人服務事業經營與管理》，心理出版社（臺北），2007年，第259—273、260、265頁。

B13張維迎：《企業理論與中國企業改革》，北京大學出版社，1999年，第45—49頁。

B15福建省民政廳《關于加強公建民營養老機構管理的意見》（閩民福〔2014〕400號）明確，公建民營養老機構的服務收費，實行政府指導價，也可參照同級公辦養老機構收費標準執行。

責任編輯：海玉endprint