二胎政策下對農村養老保障制度的思考

摘 要：人口老齡化已給中國經濟發展產生重大障礙，同樣也給社會養老帶來巨大壓力，尤其對養老保障還不完善的農村更是個挑戰。本文將探討被寄予厚望解決人口老齡化的二胎政策對農村養老產生的影響，同時分析農村養老保障制度的問題并提出改革建議。

關鍵詞：農村養老保障；全面二胎；制度改革

中共十八屆五中全會公布全面二胎政策，社會各界都拍手稱好，認為這有助于緩解人口老齡化，減輕社會養老壓力，但事實并未能如眾所愿。

一、全面二胎對農村養老保障未產生影響

第一、從經濟發展看——總所周知，只有經濟實力越強，農村養老的制度才會越好，才有可能為更多農民養老提供更多高質服務。事實上，農村養老范圍和質量的確受到了農村社會經濟發展水平低下的影響和制約，原因如下：

（1）青壯年勞動力進城務工，無人耕種。根據《2014年國民經濟和社會發展統計公報》發布的數據，截至2014年年末，農村人口約61866萬人，全國農民工總量為27395萬人，同比增長1.9%。其中，外出農民工16821萬人，增長1.3%；本地農民工10574萬人，增長2.8%。在人口老齡化的影響下，農民工數量不斷增加，因而留守農村的勞動力就自然縮減了。盡管全面二胎對國家人口增長會有一定的刺激作用，但是從統計數據來看，勞動力大部分流向了城鎮，農民進城務工已是大勢所趨。全面二胎政策，對農田耕種、農村經濟發展成效甚微。

（2）未形成有效的經濟支柱。農村通常以農業為主要經濟支柱，農業的生產總值可以充分反映出我國農村的經濟生產狀況。據相關數據顯示，第一產業占GDP的比重呈曲線式下降，從1982年的最高值35%跌至2014年的10%。其中農村勞動力的流失，是重要原因之一。于是建立有效的經濟支柱成為發展農村經濟的最佳選擇。但是各地嘗試發展的畜牧業、水產養殖、水果種植等特色產業，都未能扭轉乾坤。農村經濟躊躇不前，直接影響了政府的財政及農民的收入，無論是家庭養老還是政府養老，其范圍和質量都令人擔憂。而二胎政策的實施，只能在人口上產生影響，對農村經濟支柱的另立并無多益。

第二、從政策執行看——我國實施的是典型的政策型人口調控方案，每一個新的人口調控政策出臺都將影響全國人口的變化。

（1）全面二胎未惠及農民。全面二胎在農村并不起作用。第一，我國的計劃生育政策對農村人員一直存有特殊待遇，分別體現在各省的人口與計劃生育條例都規定：夫妻雙方為農村居民，符合條件的，可以申請生育第二個子女。第二，農村家庭普遍生育兩個子女，瞞報、漏報的作弊事件比比皆是，弄虛作假的現象嚴重。第三，由于農民工常年在外，戶籍所在地的計劃生育執行者沒有實質證據對其采取措施。①綜上原因，上世紀80、90年代，農村家庭絕大部分育有兩個子女，全面二胎的政策并未產生實質性影響。

（2）適婚適育人群生育意愿下降。根據2002 年全國城鄉居民生育意愿調查，在不考計劃生育政策的情況下，理想子女數為2.04；2007 年為1.89；2012 年則為1.86。上述系列數據顯示，我國育齡人群的生育意愿不斷下降，農村育齡人群亦是如此。原因包括，第一，人們對計劃生育政策具有較好的接受性；第二，獨生子女家庭的優越性；第三，育兒成本的大幅度提高導致育兒壓力增大。由此看來，我國生育政策對生育意愿已經產生一定程度的抑制。

第三、從思想文化看——中國的傳統生育觀念可以歸納為兩點：養兒防老和重男輕女。這兩點似乎都能導致生育數量的上升，但受為人父母“養兒一百歲，長憂九十九”觀念以及長子女不愿被分割父母關愛思想的影響，家庭養老方式逐漸被替換。孩子出生，家長一生操勞，養育成本不斷提高，于是三口之家成為潮流；自從單獨二胎實施以來，由于害怕被割愛，長兄姐殺害二胎弟弟妹妹的極端悲劇不斷出現…顯然，想要只通過刺激人口生育來增強家庭養老的機能、實現農村養老保障，是較難實現的。

二、農村養老存在的問題

1.經濟支持力度不足

在養老基金籌集的問題上，我國強調“在以個人繳納為主的基礎上，集體根據經濟現實情況，給予適當補助”。但是由于當時國家財政吃緊，農村經濟更是停留在溫飽問題上，因此這種模式并沒有得到很好的執行。

（1）國家政府應該作為解決農村養老問題的主體，對農村養老應進行經濟扶持。但據相關數據顯示，我國對社會養老保險的財政支出是很有限的，新農保實施前后兩年，我國對養老保險財政支出的漲幅僅為 1%。顯然我國并未重視養老制度。

（2）集體補助作為一種籌資渠道，前景不容樂觀。當前，農村集體資產產權不明且村鎮企業私有化帶來的集體經濟萎縮等因素制約了農村集體經濟的發展。集體經濟與集體補助供給資金不足的矛盾日益明顯。

（3）我國各地區的經濟發展卻極不平衡，尤其在許多偏遠的農村地方，農民的經濟收入極其低下。絕大多數農民的經濟收入主要來源于土地所帶來的農業產值，可現今我國農村土地功能越來越弱化，給農民所帶來的經濟收入也越來越有限。

2.養老制度缺陷

（1）政府責任缺失，基金管理制度不健全。首先，雖然我國建立了城鄉居民基本養老保險制度，但這一制度也只不過是把 “新農保”和“城居保”簡單合并，卻并沒有從真正意義上實現全國養老制度的統一。其次，我國養老基金監督管理機構分散，層次混亂，使得養老基金不集中，無法發揮應有效果。最后，養老基金的管理不透明、不公開，很難進行有效的監督。

（2）農村社會養老保險制度法律缺失。制度的建立運行離不開法律的支撐，農村養老保障能否順利實施同樣不能忽視法制建設。雖然我國陸續建立了新型農村社會養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度，但相對應的法律制定卻相對落后，這使我國農村養老保險制度的有效實施受到很大阻礙。目前，我國在農村養老保險制度立法方面仍然是一片空白，各地方政府在實踐的過程中沒有強有力的法律依據，只能各自為政，進而導致養老基金籌集困難、管理工作混亂等問題層出不窮。

3.養老觀念陳舊

受傳統封建文化的影響，農民普遍認為人應該以家庭為依托，兒子才是晚年養老的依靠。這種觀念既給子女帶來了沉重的經濟和精神負擔，又阻礙了農村養老制度的發展。農村老人覺得自己辛苦把孩子養大成人，兒女應該為他們養老送終。并且老人心里也渴望由子女進行照料，從而得到生活上和精神上的滿足。此外農村老人不信任社會養老。他們認為社會養老從參保繳費到獲取養老金需要一個相當長的時間，將來不一定能拿到養老金。

三、對農村養老的發展構想

1.發展農村“土地”經濟

土地是農村集體經濟發展最重要的生產資料。但是我國農村土地權利制度存在明顯的不足，這表現在土地的非流轉性、集體所有權的主體不明確、農民權利的虛化、對農民利益的保障不足等，因此農民并未能真正享有土地的所有權。②當務之急是趁著農村產權制度改革契機，深挖農村耕地、宅基地和建設用地的潛力，發展農村“土地”經濟。首先，要使老人自愿將土地交給政府承認的公司經營，真正實現農村土地經營權流轉。農戶把土地租給村委會，村委會再把土地出租給種植大戶或農業生產公司，公司在擁有土地使用權的基礎上實施了一體化經營方式。其次，以市場為推力，實現土地的規模化經營。土地承包經營權成功流轉之后，企業可以依據流轉合同及相關規定來經營土地，失獨老人可以依據流轉憑證獲得企業所支付的養老金。

2.建全養老保障法律制度

制度的建立運行離不開法律的保障與支撐，農村養老保障能否順利實施，不能缺少法制建設。第一，要通過法律把農村養老保障的資金來源確定下來，以此來確定各主體的責任分擔，同時也是做到有法可依，增強農民自愿參保的信心；第二，頒布全國統一的 《社會保障法》以及在城鄉經濟發展差異的基礎上制定《農村養老保障法》；第三，各地政府因地制宜，制定更符合本地區農村老人需求的規范，注重物質幫助與精神撫慰；第四，建立嚴密管理體系，確保養老資金的專款專用，保障參保人的權利；第五，積極發揮司法監督的效能，建議可在在《行政訴訟法》中加入此類糾紛類型，并且擴展和提高法院審查的范圍及強度。

3.建立對社會養老的信任

社會信任是社會養老保障制度得以建立和運行的基礎。一直以來，政府忽視了對此的建設與維護。糾錯則應做到：第一，

轉變官本位思想，樹立服務意識。隨著契約思想的傳播，政府與社會的關系已轉變為政府同時提供公共管理與服務的平等模式；第二，加強宣傳與解釋，避免民眾對政策的錯誤解讀。目前，我國產生社會缺乏責任意識但民眾卻難以及時有效地獲得準確信息的矛盾。養老制度關系到每一個社會成員的切身利益，因此做好全方位的宣傳工作，向社會提供可信度高的權威解釋；第三，增強制度運行的透明度，提高政府機構的服務意識與公眾滿意度。

注釋：

①夏瓏.農村計劃生育政策執行研究[D].鄭州大學.2004

②王利明.論我國農村土地權力制度的完善[J].中國法學，2012，第一期，45-54

參考文獻：

[1]宋靜宜.社會保障熱點問題透析[M].北京：經濟科學出版社，2014.117-147

[2]楊清哲.人口老齡化背景下中國農村老年人養老保障問題研究[D].吉林大學.2013

[3]王如鵬.農村養老保障問題研究[D].吉林大學.2010

[4]任美盈.農村經濟與農村金融在發展中的互相作用[D].吉林大學.2015

[5]朱逸.我國農村社會養老保險制度改革的研究[D].華東師范大學.2010

作者簡介：

楊惠儀，廣西師范大學法學院，法律碩士，研究方向：勞動與社會保障。