英國政府和社會資本合作（ppp）的立法分析

仇曉光 周海寶

摘 要：近年來，隨著社會經濟的不斷發展，ppp（政府與社會資本合作）這個模式走進公眾的視野，我國近年來ppp發展也非常迅速，由于英國是ppp模式的發源地，所以研究英國ppp制度對于我國的ppp的發展和運行有著重要的意義。

關鍵詞： 英國ppp；公共服務；社會資本

一、政府和社會資本合作（ppp）涵義的界定

ppp模式，又被稱之為公司合營模式，這種模式的發展來自于早期英國的“公共私營合作”的融資機制，是指國家政府和私人組織之間，為了更好的建設城市中的基礎實施項目而進行合作，或者為了在短時間內能更高效率的提供某種公共物品和服務，這種關系的建立需要以特權協議為基礎，ppp模式，又被稱之為公司合營模式，這種模式的發展來自于早期英國的“公共私營合作”的融資機制，是指國家政府和私人組織之間，為了更好的建設城市中的基礎實施項目而進行合作，或者為了在短時間內能更高效率的提供某種公共物品和服務，這種關系的建立需要以特權協議為基礎，在雙方的合作過程中通過合同來確定彼此的權利義務關系，為了避免在合同履行的過程中出現的糾紛，以及對于合同中出現的問題予以解決，最終能夠高質量、高效率的完成合同。ppp模式的一個特點是將政府的部分責任轉移到社會企業，政府與社會企業形成了一種“利益共同分享、責任共同承擔、全程加強合作”這樣的模式。這是ppp項目的廣義的含義，有的國家對于ppp項目做了狹義的界定，狹義的ppp指的是在政府和私人資本的合作過程中強調出現的問題和遇到的風險雙方共同承擔的機制，這一模式主要遵循項目的衡工量值原則。

二、英國ppp制度的歷史演變和現狀

1.英國ppp制度的歷史演變

現代ppp的發展起源于20世紀90年代的英國，并不是有的學者指出的ppp中有特許經營而認為是源于法國，這是一種共識，英國在1990年實施國有公用事業私有化的改革舉措后，整個英國社會私人資本的發站內異常迅速，已經逐漸起到了緩解政府財政的壓力、促進市場經濟的發展，提高行業的效率的作用，但同時存在一些反對的聲音。在上世紀九十年代之后，英國政府對于私人與政府合作參與公共服務建設的模式并不大感興趣，雖然相關的法律已做了明文規定可以通過外包、公私合營和伙伴關系吸引民間資本參與公共基礎設施建設。但同時又設置了相應的障礙，法律規定任何民間參與的公共建設項目的時候，必須首先做一個證明，目的在與證明民間資本與政府合作的模式下，所使用的成本和效益要優于傳統政府的自己經營的模式，這就是讓政府與民間合作而又做了適當限制。隨后在1992年，歐盟各國簽訂了馬斯特里赫特條約，英國參與這個條約并且承諾做出降低財政赤字以促進經濟一體化。由此可見，在政府遭遇到財政支出受到控制，又需要改善基礎設施的壓力之下，英國政府出于解決自身困境，而思考如何將民間資本引入公共建設。然而多數的部門及民間投資者仍然對這一方案保持觀望的態度。英國財政部后邊由于經濟壓力的形式，于1993年成立了民間融資小組，1994年又宣布，所有資本性投資項目需要與民間融資進行可行性的測試。到這里的發展慢慢形成了PFI，從過去政府注重“公共設施建設”轉變為更加強調“公共服務的提供”。在今天看來，這是基礎設施投資領域理念的一次巨大的飛躍。但是，英國以PFI仍然處于嘗試階段，并未完全開展。

直到1997年，英國時執政政府，對政府與民間合作制度的法律規定做了一系列的修改，這樣才使得PFI的模式真正的被廣泛運用。英國的政府為了適應經濟的發展，要求各部門按照提出PFI項目清單。在同年12月，英國《地方政府契約法案》公布實施，地方政府在這一法案中主要做出了授予民間私人資本具有簽訂PFI的法定資格。在不斷的相關法律進一步完善的過程中，PFI模式得到迅速發展，英國逐漸建立了完整的法律監督機制，并且在不斷的政府和民間資本合作過程中的糾紛處理以及法律運用，積累了相對豐富的實踐經驗，在以后的經濟和社會發展過程中，英國政府又推出來PFI合同標準和“物超所值”的管理辦法。在一系列的立法不斷完善的過程，使得政府和民間資本的合作在法律上有了堅實的保障。這也就使得私人資本看到了完善的機制，對這一模式充滿信心，極大的激發了民間資本與政府合作建設基礎設施的熱情。這樣英國的ppp模式成為世界各國學習的先例。

2.英國ppp的應用現狀

英國ppp模式的發展目前有幾個顯著的特點：一是英國ppp發展的逐漸呈現規模龐大的趨勢。根據英國政府公布的相關數據可以得出，英國的ppp項目的發展規模和投入的資金數量占全球的2/3以上，并且多集中在一些基礎交通設施的建設，還有教育設施的建設和醫院基礎設施的建設。二是，英國公共服務領域應用增加。以倫敦地鐵為例，可以看到在1997年倫敦地鐵的修建由于資金問題的阻礙，以至于工程不能有效的突進，最后政府經過多方面的綜合考慮，決定以ppp模式的方式與私人資本合作修建倫敦地鐵，這一模式的運用，使得這一工程在資金上的得到保障而最后完成對地鐵系統的全面改造。最后，經過4年的討論論證，倫敦地鐵系統的運營和維護以特許經營的方式轉給了3個基本運營公司，合同為期30年。英國的ppp模式應用非常廣泛，在住房問題上也得以應用，由于英國的經濟發達，市場經濟體系相對比較完善，同時住房的制度體系也比較完善，所以運用ppp模式時機成熟，并且取得了很好的效果。

三、英國ppp制度的價值和經驗

1.英國ppp制度的價值分析

學習和了解英國整個ppp的模式，可以看到英國ppp模式三個顯著的特點是招商管理、風險管理和績效管理。

（1）招商管理指的是在整個合作項目的進行過程中，從項目的設計到方案的拿出到最后的階段確定，政府都要秉承“物超所值”的理念。這一理念的邏輯根源在于財政的支付應該受到嚴格的監督，因為財政的資金主要來源于賦稅。招商階段的“物超所值”要做到以下幾個方面的工作：一是制定詳細的目標，對于要采取的方法和達到預期的效果都做計劃。二是采取合適的收購程序和設置良好的競爭機制，達到最佳化的“物超所值”的目的。三是選擇最佳的競標方案，在協商過程中，均應項目方案的質量。四是進行采購過程中的動態都適用于這個原則，對于原先設定的條件有不適宜的地方予以修正，達到最佳的采購目標、

（2）風險管理值得是在ppp的模式下，除了雙方在合同中明確的風險承擔和責任承擔外，更為重要的是建立合同合作機制。在ppp模式下，出現各種風險也非常正常，由于基礎設施的資金、技術和管理，企業自身具有專業能力化解風險，而政府顯得就有些弱了，從英國ppp模式運行的經驗可以看到，首先要對風險進行正確的認識和充分的估計，然后做好應對的準備。政府如果把所有的風險都轉嫁給企業，讓企業承擔所有的風險，這就大大的增加了企業的成本，公司合營機制，是一種基于平等的交易和共同目標建立的合作機制。這樣雙方進入合作以后，遇到的問題都可以得到有效解決。

（3）績效管理的主要內容包括監測機制和支付機制，體現了ppp在服務方面特別注重的一個理念，以及在合作過程中的全程監管原則。績效監管是以產出標準為依據的，它指ppp在投資過程中，政府部門必須確定自己所參與項目于的質量，以及長期在提供服務的成本。并且對所做的工作予以績效監測，即由政府部門對項目的實施進行監測，最后根據服務的發展情況進行支付。英國在PFI項目中，將績效指標化為具體分值，稱為績效分值。分值的確定需要科學的分析和提供服務需要達標。這是ppp項目最鮮明的特征之一，也是ppp合同的重要組成部分。

四、英國ppp立法經驗的借鑒和啟發

1.英國ppp立法經驗的借鑒

通過前文對英國ppp應用成功經驗的總結，這對于ppp模式在中國未來的發展具有很大的借鑒作用和啟發。中國政府可以在借鑒英國ppp立法模式的基礎上，結合中國的實際發展和在目前ppp模式運用過程中遇到的問題，可以從以下幾個方面借鑒和學習：

第一、建立專門的基礎設施管理的部門或機構。在對于基礎設施在投資運營的發展效率上，我國政府需要進一步提高城市基礎設施的建設水平，主要是學習英國的發展模式，建立一個專門的基礎設施管理機構。這一機構的建立以加強對于城市基礎設施的建設過程中政府和私人資本的合作，根據不同的企業類型和基礎設施項目的大小，政府可以采取不同的管理模式，以管理合同、租賃或者特許經營等模式通過引入民間資本參與城市基礎實施建設，這樣就可以通過競爭的形式提高城市公共設施建設的效率和質量。

第二，形成有效的管理體系。ppp模式的成功的關鍵在于政府的有效監管。ppp的發展模式是政府和民間合作的結果，因此在ppp的發展過程中，政府的監管具有重要作用，但是政府制定監管框架要充分與ppp項目的參與者進行協商，此外，從英國相關的法例可以看出所有的基礎項目涉及的參與人員、地方團體和相關行業代表都是作為行業的當事人。英國著重強調的一點就是利益相關方一定要進去監管過程才可以形成監管模式。

第三，在城市建設過程中采取收費制度。在ppp項目中處理資金的模式，我國各級政府要增加各級資金的來源，除了稅務和上級政府的特定撥款外，建立城市基礎設施的收費制度是資金來源的重要方式之一。英國由于經濟比較發達，長期的市場建設比較完善，所以政府的資金籌集主要通過發行政府債券。但是由于我國的資本市場還不完善，一般難以以發行市政債券作為籌集資金的方式，在資金穩定的情況下，最重要的是建立資金專項使用，從而保證資金的使用，將專項資金存在制定的賬戶，進行統一的安排的預算方式，專項資金的優點可以提供一個穩定的城市基礎建設安全。

第四，確定合理的風險分擔機制。ppp項目的成功的主要一個因素是項目風險的處理是否合理。通常根據各方的獲利來確定風險的原則，使項目參加的部門和參與人都能接受的風險，英國ppp項目的風險控制模式是：一方處于有利位置的最有控制力，而這也使他減少風險發生時處理風險花費的成本是最少的，同時對于風險的控制在某一方面，也就有了為了管理風險所做的努力。

第五，應當適當放寬政府扶持的政策。政府應該制定關于ppp的模式使用的優惠的國家政策，因為在一些大型領域設施的建設領域應用ppp模式條件很困難，因此政府應該適當放寬這方面的投資政策，在保險基金、社會基金和住房基金等大型基礎設施領域投資ppp項目，政府放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善改善在基礎設施建設中資金不足的局面，而且還有利于緩解各種基金的壓力。此外，從英國的ppp模式發展過程來看，ppp的應用領域呈現規律性的變化，最初的發展都集中在硬件經濟基礎設施的建設，如鐵路、公路，隨后發展到社會基礎設施領域，像醫院、學校、保障房等，英國ppp的發展路徑對我國ppp的發展具有重要的借鑒作用。隨著國內ppp項目的發展，通過公司合營的發展，不斷的提升公共服務水平或者經驗，并且需要進一步加強我國醫療領域ppp模式的運用。英國ppp模式成功推動了基礎設施的建設，我國也應該學習這一推動方式。

2.英國ppp項目的發展對我國的啟發

一個方面是，我國要加快完善ppp模式的相關立法制度，作為一種不斷適用長期發展的過程，ppp要持續更好的發展需要完備的法律制度。目前，我國制定的適應ppp模式的相關法律法規還不夠完善，在ppp模式實踐運用中還存在很多的問題，我國需要學習英國的管理經驗，進一步明確ppp模式的具體操作，包括市場準入制度、政府采購方式、預算管理機制、風險分擔方式、爭議解決方式等。地方財政的支持對于ppp模式的運用具有重要意義，我國應該建立關于ppp項目的評價和使用的相關規定和標準以及范圍的使用，使得地方政府在ppp項目中有指導性的工具，更好的規范市場發展和降低投資風險。

另一個方面，基礎領域的建設是我國運用ppp模式的重點。我國的基礎設施建設是由政府財政支持建設的，經常會出現項目資金的短缺、建設效率低下，質量得不到保證。隨著我國新型城鎮化戰略目標的不斷發展，需要建設大量的基礎設施，這就會導致地方財政的壓力加大，這就需要學習英國在基礎設施和公共服務項目的公私合營向市場方向的轉變。

五、結語

近年，我國ppp項目建設被提上日程，隨著一系列的頂層設計的不斷發展，為了我國ppp模式更好的發展，在借鑒英國ppp制度典范的基礎上，對完善我國相關法律法規的制定、管理機構的設置、標準化工具的操作和專業培訓機構的建立都有重要意義。當前我國決策層大力推廣ppp的應用與發展，并不單單是作為政府和民間資本合作的工具，而是在此基礎上，推動一場公共基礎服務的變革。因此，立足改革創新的行政理念，結合國外先進經驗，走出一條具有中國特色，適合中國國情的ppp發展道路勢在必行。

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作者簡介：

仇曉光，吉林財經大學法學院，副教授。周海寶，吉林財經大學2015級法律碩士。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金“大數據時代吉林省互聯網金融業風險依法治理研究”的階段性成果。