WTO框架下可再生能源補貼的法律問題研究

摘 要：基于保障資源永續利用的政策考量，各國積極發展可再生能源產業。然而可再生能源技術要求高、成本投入大與傳統化石能源相比先天不足。針對這一問題，各國普遍出臺相應補貼政策彌補可再生能源的劣勢。這些可再生能源的國內補貼是否構成WTO框架下SCM協定中的可訴性補貼存疑，由此引發了一系列的國際貿易爭端。加拿大可再生能源案作為WTO唯一的已決爭端，其專家組報告和上訴機構報告深入分析了WTO框架下可再生能源補貼的相關法律問題，為可再生能源補貼措施正當性證明提供路徑。

關鍵詞：可再生能源；補貼；正當性

當前傳統化石能源面臨能源枯竭和負外部性的問題，發展可再生能源產業成為各國尋求替代能源的重要突破口。然而，局限于技術與成本，可再生能源尚無法滿足各國的迫切需要。面對這一局面，各國政府普遍采取政府干預手段扶持可再生能源產業，以可再生能源措施作為訴由的貿易爭端也不斷增加。本文試以加拿大可再生能源案為視角，首先討論在專家組和上訴機構報告中對可再生能源措施如何定性、是否授予利益的判斷基準；其次討論在WTO規則下，可再生能源保護措施正當性證明的空間。

一、可再生能源與補貼

1.可再生能源的法律內涵

聯合國新能源和再生能源會議、國際能源署以及各國國內立法均對可再生能源的法律內涵進行了的界定。不同規則對可再生能源的法律內涵基本以可再生特性和能源來源種類為限定基準，其中對能源種類的認知也基本一致。因此，筆者綜合兩方面將可再生能源的法律內涵定性為可永續利用并且補充快于消耗的能源，包括太陽能、風能、生物質能、海洋能源、地熱能和水能等非化石能源。

2.補貼對可再生能源的意義

補貼是國家的經濟調節手段，在彌補市場缺陷、調節供求穩定和促進產業前期發展等方面具有積極意義。首先，從市場進入方面考量，可再生能源發展需要補貼支持。可再生能源屬于技術要求高、資本投入大的產業。一方面，從產業的前期規劃，到中期發展，到產業形成的周期很長；另一方面，其能源來源特性導致它在初期階段風險高、回報低。大量的資金投入和漫長的開發歷程，使得市場投資者對可再生能源的投資缺乏信心，因此政府的扶持是建立可再生能源產業不可或缺的條件。其次，可再生能源具有一定的公共產品特性。以競爭機制為調節手段的能源市場中，投資者并不考慮傳統化石能源的負外部性影響，傳統能源優勢明顯。持續穩定的政府干預是保證可再生能源發展的重要前提。

二、SCM協定下認定可訴性補貼的基本步驟

在SCM中，判斷一項措施是否受適用其規則并由此而進行裁決，其判斷步驟如下：首先，分析是否存在“財政資助（financial contribution）或收入或價格支持（income or price support）”？若答案為肯定，則繼續第二步；接著分析是否“因此授予利益（benefit there by conferred）”？若答案為肯定，則可判定“補貼”存在；接著分析補貼是否具有“專向性（specificity）”？若答案為肯定，則該補貼是SCM協定下的可訴性補貼，至于可采取何種措施則須待第四步分析并舉證后，方能確定并實施。

三、上訴機構報告對爭議措施的分析

1.爭議措施的定性

（1）不同措施定性是否相互排除。從上文SCM協定下認定補貼的基本步驟來看，第一步應對特定措施是否符合SCM協定1.1（a）下各項進行判斷，該款中列舉了四種措施形式，包括（i）政府提供直接資金轉移，潛在的資金或債務轉移； （ ii）政府給予稅收豁免； （ iii） 政府提供不屬于一般基礎設施的產品或服務，政府購買產品； （ iv） 政府通過向基金機構支付或對私人機構擔保或指示后，由機構行使通常由政府執行的功能。在本案中申訴方提出，爭議措施既符（i）項定性又符合（iii）項定性，定性之間不相互排斥應，應對（i）、（iii）兩項的相符性都進行判斷。專家組報告認為（i）項與（iii）項是相互排斥的。其依據主要有兩點：一，這樣違背條約有效解釋理論；二，美國大飛機案的上訴機構并沒有說一個交易可以既屬于財政資助又屬于直接資金轉移。然而，上訴機構最終推翻了專家組的結論，上訴機構認為（i）項與（iii）項不相互排斥可同時符合。上訴機構提到，美國大飛機案的上訴機構報告中沒有清晰的表明（i）項與（iii）項的關系，僅認定直接資金轉移和政府采購具有一些類似特征。由此可見，涉案措施可以同時構成兩項或者兩項以上財政補貼行為，但是，這并不是說協議第一條第一款列舉的財政補貼形式有相同的性質。使一項措施歸于不同財政補貼形式的依據應當是不同的，否則相應的規則就失去了有效性。

（2）爭議措施符合“政府采購”的補貼形式。在本案中，上訴機構認為安大略政府固定電價制度涉及政府購買產品的行為，構成第（iii）種財政補貼形式，在這一點上與專家組的認定一致。即使安大略政府通過固定電價制度購買電力的行為是通過多個機構實施的，只要其行為可歸于政府就屬于政府購買產品的行為，二而該行為具體是通過單一主體還是多個主體實施，該行為所指向的目的是否達成以及如何達成都不影響上述認定。

2.爭議措施是否構成“利益給予”

在認定“政府給予利益”1.1（b）的問題上，專家組和上訴機構都認為應當援引SCM協定第14條的利益計算方法，既通過與“相關市場”的基準比較得出“利益”的存在與否，因此“相關市場”的認定就顯得尤為重要。專家組將政府管制電力市場的政策目標作為“收益”分析的起點，認定申訴方所列舉的其他充分競爭市場不具有可比性，不能作為“相關市場”。筆者認為從SCM協定第14條的字面含義來看，其利益的考量并未包含政府干預正當性的內容，專家組的“綠色解讀”已偏離規則本身。

上訴機構在這一問題上則采取了不同的路徑。上訴機構認為與安大略省FIT項目進行對比的“相關市場”應為同為可再生能源市場。上訴機構同時也給出了認定“相關市場”的一些要求，需要確保比較對象為相同時期、類似規模、一致技術的“相關市場”。值得注意的是，上訴機構將SCM協定第14 條的解釋拉回到約文本身的限定中，剔除了對政府干預的考慮。

四、上訴機構報告的啟示

綜合專家組意見和上訴機構意見，我們不難看出無論是專家組還是上訴機構都在為可再生能源鼓勵措施尋找合理的依據。在相關市場認定上采取新能源單獨劃分，既考慮供方也考慮需方的論證為新能源措施提供有利論證。從供方角度而言，不用技術條件的能源類型確實不可混為一談；但從需方而言，消費者對電力是沒有區分的。這兩個因素本身相互矛盾，上訴機構如何得出以供方標準劃分獨立市場的結論仍存疑。可見在現行WTO規則下中，依托爭端解決機構來解決該問題有局限性，需要從WTO規則本身尋找解決路徑。

1.恢復不可訴補貼

保障可再生能源產業在WTO框架下的發展，這個問題應當由成員方在協議談判層面解決，而非留給爭端解決機構。鑒于對研發的私人投資不足，政府研發支持作為相應的替代措施亦有其正當理由。那么，問題就在于，SCM如何修改以賦予類似措施以正當性？目前，最現實的答案是恢復已經失效的不可訴補貼，即SCM第8條規定的滿足特定條件的研發補貼、落后地區發展補貼以及環境政策補貼。

2.援引GATT第20條

事實上，隨著第8條的失效，SCM中已不再含有類似于GATT第20條（b）項和（g）GATT第20條的例外能否適用于 SCM。有觀點認為，SCM是對GATT第6條和第16條的詳述，故GATT第20條可順理成章地直接適用于SCM，2006年的一份WTO報告就持此論。反對者則認為，SCM自成一體，如同TBT協定與SPS協定。SCM特別解釋了GATT的部分條款，但未提及第20條，這從另一側面表明SCM的起草者不希望將GATT第20條適用于SCM。由于目前尚無案例涉及SCM與GATT第20條的關系，最終定論仍有待觀察。盡管目前WTO在處理GATT第20條的適用問題時有欠成熟，但是，將其引入SCM至少提供了一種選擇。

參考文獻：

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[4]Gwyn Prins，Steve Rayner. Time to Ditch Kyoto，Nature，.Vol.449. 2007.

作者簡介：

王純晨（1989.10～），女，福建廈門人，西南政法大學國際法學院碩士研究生，研究方向：國際經濟法。