解析土地制度改革的法律問題與實踐意義

摘 要：2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案對中國的土地制度改革具有重要的理論意義和實踐意義，為我國土地征收征用史無前例的確定了一個比較完善的制度體系，也為我國土地征收征用制度奠定了堅實的憲法基礎。因此，我們有必要在先發層面重新審視和構建我國的土地征收征用制度，以有效合法地利用土地資源，保障被征地者的合法權益。

關鍵詞：土地征收征用；土地制度；補償標準；正當程序

一、我國憲法修正案關于土地征收征用制度存在的不足

我國憲法修正案第20條明確規定，土地的征收征用目的是公共利益，程序上是依照法律，前提上是給與補償，根據既保障又制約的內在邏輯要求，構成了我國土地征收征用的憲法基礎，但是結合我國特殊的土地權利市場，經過對我國憲法修正案第20條與其他國家的憲法關于土地征收征用的規定的比較分析，就會發現我國的憲法修正案關于土地征收征用的規定仍存在重大的缺陷。

二、土地征收征用公共目的的規定不適應土地制度改革的需要

外國土地市場是建立在土地私有制的基礎之上的，企業取得土地所有權或使用權的來源不具有唯一性，即可以從若干渠道取得土地所有權或使用權。與國外土地所有權制度不同，我國實行國有土地所有權和集體土地所有權相結合的土地所有權制度。兩種土地所有權有著不同的法律地位為，國有土地所有權的土地使用權有流轉的資格，可以進入市場交易；而根據土地管理法第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設……”的規定，集體所有的土地不得進入市場進行交易。隨著我國的城市化建設的加快，國家只能通過征收集體土地滿足單位和個人對土地的需求。單位和個人對土地的需要，有的是為了公共利益，也有非公益性的。有學者提出這一現象為“征地悖論”，即非公共利益性質的農地轉用怎么辦？不經征地是違憲，因為轉為城市的農地如果還是集體所有就違背了憲法第10條的規定；征地也違憲，因為不合“為了公共利益才可以征地”的憲法準則。在實踐中，為了城市建設的需要，政府機關經常只是根據土地管理法第43條的規定，并未以是否具備“公共利益”之目的來決定是否征地，這實際上等于消解了憲法中土地征收征用的公益限制，有損憲法的權威也不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收征用。

三、土地征收征用補償額缺乏明確規定

土地征收征用補償的憲法規定，對于公民的財產權來說，“是一種穩定器”，對于政府的征收征用權來說，“是一種抑制器”。它能預防政府過度使用征收征用權，如果不存在公平賠償規定，政府很可能就會積極的征收征用更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。

在各國憲法中，除了規定征收征用土地必須予以補償之外，關于補償的額度也是憲法層面上需要加以明確規定的一項重要內容。因為，補償額度原則不僅明確回答了被征收征用時要不要補償的問題，而且還直接決定著國家對被征地者補償的額度。1947年生效的日本憲法第29條規定“私有財產，在正當的補償下，得為公共利益而使用之。”反觀我國2004年憲法修正案第20條僅規定土地征收征用應“給予補償”，但沒有明確應補償到何種程度。土地管理法僅在第47條規定，征收土地的，按照被征土地的原用途給予補償，征收耕地的土地補償費用和勞動力安置補助費都是按照被征收土地的前3年的平均值計算，其補償標準計算的基準是土地的年產值或農地收益，地上附著物和青苗的補助費標準，由省、自治區直轄市規定。但是，政府機關征地后，轉手就是按照商業用地出讓，政府機關在其中牟取暴利。所以，針對補償額度應該明確規定，并且按照被征收后土地的用途進行補償，這樣才顯示公平公正，有利于社會的穩定發展。

四、土地征收征用制度未明確規定正當程序原則

美國最高法院的一位法官曾說過：“程序公正與規范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的。”因此，作為保證土地征收征用合法性和公正性之重要手段，正當程序原則在世界許多國家和地區的憲法和法律中被規定和體現。例如美國1791年通過的憲法修正案第5條規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產”。而我國2004年憲法修正案第20條規定“可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，如果將“依照法律規定”直接解釋為正當程序條款未免太牽強。可見，土地征收征用的正當程序并未在我國作為一項憲法性原則確立起來，這減弱了對國家權力的制約，也使土地被征收征用人的權力很難在相關法律法規中得到保護。另外，中華人民共和國土地管理法實施條例第25條第3款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”這意味著政府可以先征地，后簽征收補償協議，實質上以合法的形式完全剝奪了永久失去土地的農民的一切權力，使農民無法憑借手中的土地作為談判的籌碼以保障取得合理的補償。同時，這條規定使得政府的土地征收征用權最大化、絕對化。這既不符合中國的實際，亦不符合國際慣例。例如法國人權宣言中明確規定，征收相對人的財產必須予以“事前補償”。

五、土地征收征用制度未明確司法救濟原則

中華人民共和國土地管理法實施條例第25條第3款規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”以及中華人民共和國行政復議法第30條第2款的規定。我國對于土地征收征用補償主要通過行政復議來解決，這符合憲法基本精神。但是，相對于訴訟來說，行政復議是自己做自己的案子，違背自然公正原則的要求。

參考文獻：

[1]周其仁.產權與制度變遷—中國改革的經驗研究[M].北京：北京大學出版社，2004.

[2]博登海默（美）.法理學—法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京：中國政法大學出版社，1999.

作者簡介：

王建龍（1988.05～），男，河南臺前人，遼寧大學法學院在讀研究生。