江蘇如皋農村土地經營權抵押貸款調查

王剛

摘要：江蘇省如皋市以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，大膽探索農村土地承包經營權抵押貸款新路徑，較好地適應了農村土地規模經營的需要和農村新型經營主體的金融需求，有力推動了當地農業產業化發展。

關鍵詞：農村土地承包經營權；抵押貸款；農業產業化發展

2014年以來，江蘇省如皋市以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，大膽探索農村土地經營權抵押貸款的新路徑，較好地適應了農村土地規模經營的需要和農村新型經營主體的金融需求，有力推動了當地農業產業化發展，具有一定的推廣價值。

一、如皋市農村土地經營權抵押貸款試點的主要做法和成效

（一）大力推進農地規模經營。如皋市是農業大市，全市耕地面積7.831萬公頃，糧食總產量7.4688億斤，農民人均純收入1.42萬元，農村人口122.31萬人，人均耕地0.96畝。近年來農業勞動力老齡化、農地細碎化、經營粗放化等問題逐漸顯現。為此，如皋市在全市范圍內探索推進農村土地流轉，積極穩妥推動農民專業合作社、家庭農場、全托管服務組織等新型農業經營主體發展。目前，全市共有從事規模經營的新型主體9866個，其中專業大戶7290個，占73.89%；家庭農場359個，占3.64；合作社562個，占5.69%；農業企業537個，占5.44%。全市共有承包地104.22萬畝，規模經營總面積90.3萬畝，占87%。

（二）加快土地確權步伐。農村土地承包經營權確權登記頒證工作是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的基礎性工作。根據江蘇省委關于土地確權頒證的要求和標準，如皋市在前期試點的基礎上，2015年在全市50%的村啟動土地承包經營權確權登記頒證工作，2016年年底前完成確權登記頒證工作。

（三）搭建產權交易平臺。2014年9月，如皋市成立農村產權交易監督管理委員會，組建如皋市農村產權交易服務中心，出臺了《關于建立如皋市農村集體產權交易平臺的意見》，為農村土地經營權抵押登記、處置和再流轉提供公開公平公正的交易環境。此后，各鄉鎮農村產權交易站所陸續建成聯網。目前，全市土地流轉進場交易167宗，交易總額達2026.61萬元，進場交易面積達1.61萬畝。

（四）出臺抵押貸款試行辦法。印發《如皋市農村土地承包經營權抵押貸款試行辦法》，啟動農村土地經營權抵押融資改革。

首先，明確界定農村土地承包經營權，即“通過承包、流轉或其它符合有關法律法規規定的方式取得的農村土地承包經營權”，并賦予農村土地經營權抵押權能；其次，將土地經營權抵押貸款對象設定為“農業產業化龍頭企業、農民專業合作社（聯社）及其成員、直接從事農業生產經營的糧食‘全托管服務組織、家庭農場（專業大戶）、農業產業鏈上下游有供貨合同關系的其他組織及農戶等”，實現抵押貸款的規模效應；再次，由市農村產權交易服務中心會同經辦銀行、借款人，對擬抵押的土地經營權進行現場核實、價值認定，進而為借貸雙方辦理抵押登記手續，出具抵押登記他項權利證明。他項權利證明作為抵押貸款的法律文本，使得經營主體獲得的經營權能夠發揮抵押擔保物的功能，從而突破了有效抵押擔保不足的問題；最后，為降低金融機構信貸風險，由本級財政計提100萬元設立專屬補償基金，如皋農商行按專屬補償基金額度放大20倍發放貸款，專屬補償基金用于彌補金融機構貸款的損失。

（五）試點成效顯著。

如皋市充分考慮各方訴求，精心設計，出臺配套風險補償機制，力爭實現各方共贏，取得了一定成效。自2014年9月開展農村土地經營權抵押貸款試點以來，金融機構累計發放土地經營權抵押貸款15筆，共計1264萬元，單筆貸款最高額度為200萬元，涉及土地面積5941.55畝，利率在同期基準利率基礎上上浮20%。截至目前，沒有出現一例違約現象。

二、如皋市農村土地經營權抵押貸款試點存在的問題

（一）現行法律法規的制約。《擔保法》、《物權法》均規定：“集體所有的土地使用權不得抵押”；最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》也規定：“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效”。這些法律規定，一定程度上制約了農村土地經營權抵押貸款。目前試點工作開展的依據是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央一號文件提出賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。由此可見，經營權抵押實際上仍未獲得全國層面的立法支持，這使得承包地經營權抵押貸款面臨著法律風險。

（二）抵押物價值評估困難。對農村土地經營權的價值進行科學評估，是土地經營權抵押貸款試點的關鍵環節。由于缺少科學評估方法和專業評估機構，經營權價值的科學認定非常困難。目前經營權價值的評估主要根據每畝凈收益和剩余承包或流轉年限協商確定， 從試驗結果來看，這種評估方法的科學性有待商榷。其最大的問題是混淆了承包地經營權與地上附著物經營收益權的概念，從而增加了信貸風險。同樣的面積，種植苗木的收益可能遠超過種植糧食的收益，但是這種差異并不是因為承包地經營權導致的，而是因為地上附著物（苗木和糧食）的經營收益懸殊造成的。因此，未來應考慮在辦理經營權抵押貸款業務時將地上附著物一并列入抵押。

（三）抵押物處置機制有待完善。土地確權登記頒證和農村產權交易平臺，是開展農村土地承包經營權抵押貸款的基礎工作。相對經營權抵押貸款試點的需要，土地確權登記頒證、產權交易平臺建設工作仍顯滯后。現階段全市確權頒證工作仍未完成，一定程度上影響了農戶參與正規流轉的積極性。同時，產權交易中心成立不久，規范化程度和活躍程度有待提高，經營權流動性不強，二次流轉市場仍未形成。農地經營權抵押違約后的處置和清償成本較高，這在很大程度上影響了金融機構的供給意愿。

三、進一步做好經營權抵押貸款的政策建議

（一）完善相關法律法規。應盡快修訂《農村土地承包法》、《擔保法》等相關法律及司法解釋，盡快出臺《農村承包地經營權登記管理辦法》、《農村承包地經營權抵押管理辦法》等法律文件，明確經營權抵押擔保過程中各方的權利和義務，為土地流轉及經營權抵押貸款等金融創新提供法律保障。

（二）加快農村信用體系建設。推進農村信用體系建設能有效減少農戶與金融機構間的信息不對稱，降低農戶融資成本，提高資金使用效率，不僅有助于推廣承包地經營權抵押貸款，對農戶小額信用貸款等系列農村金融產品也大有裨益。更重要的是，有助于提高農民信用意識，改善農村信用環境，是創建和諧社會的重要基礎工程，也是落實相關支農惠農政策的重要手段。

（三）完善抵押風險分擔和保障機制。建議擴大農業保險覆蓋面，提高風險保障程度，構建強有力的農業保險體系，建立農業保險與抵押貸款聯動機制，為金融機構提供風險分擔和利益補償；建議完善抵押貸款風險補償基金制度，加強政策引導防范道德風險，探索成立農村產權融資擔保公司，為新型經營主體提供抵押貸款增信服務，進一步降低金融機構承擔的信貸風險。

（四）強化風險監管防范機制。加強監管是防范農村金融風險、確保農村金融改革創新持續發展和促進農業規范健康運行的需要。經營權抵押貸款是農村金融的一項創新，涉及部門較多，目前還處于探索階段，仍然有不少難題亟待破解。因此政府相關部門要增強風險防范意識，不斷加強合作協調，找準風險點，明確各自的風險防范責任和目標，切實提高風險防范和處置水平。

（作者單位：江蘇省如皋市委農村工作辦公室）

責任編輯：欣聞