中國城鄉基本公共服務均等化研究

摘要：城鄉基本公共服務均等化是社會公平正義的重要體現，也是我國現代化進程中必須重視和解決的一個重大現實問題。本報告在相關理論分析的基礎上，深入揭示城鄉基本公共服務均等化的現狀與面臨的矛盾，重點圍繞城鄉義務教育、城鄉社會保障、城鄉醫療衛生、農民工基本公共服務四個領域進行了全面分析。本報告提出的主要政策建議包括：一是國家財力分配要實行“三個傾斜”；二是在推進相關重大制度與體制創新方面邁出新步伐；三是積極推進城鄉基本公共服務供給機制創新；四是注重財政政策的可持續性。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；財政政策

改革開放30多年來，中國經濟保持了高速增長態勢，取得了舉世矚目的成就，但是，在經濟增長的同時，農民階層沒有能夠很好地共享社會發展的成果，這集中表現為城鄉居民享受公共服務的不均等。社會發展的宗旨是人人共享，普遍受益。推進城鄉基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要，也是推進城鎮化、建設新農村、破解二元結構、促進城鄉發展一體化需關注和解決的重大現實問題。本報告試從理論與實踐的結合上，圍繞城鄉基本公共服務均等化的若干重要問題，提出一些初步看法和建議。

一、城鄉基本公共服務均等化的理論分析

（一）基本公共服務均等化的內涵界定

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化的主要實現手段是政府間轉移支付制度。在我國目前的經濟發展階段，基本公共服務主要包括基礎教育、醫療衛生、就業與社會保障、環境保護、公共安全等。

聯合國開發計劃署指出，“基本公共服務均等化的目標是確保所有社會成員平等享有義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務的權利（聯合國，2008）”。據此理解，基本公共服務均等化，其實質是政府向全體社會成員提供在使用價值形態上水平大致相當的基本公共服務，以促進社會公平正義。其具體內涵可以從以下幾方面理解：

——基本公共服務均等化是現代服務型政府具有的基本職能。作為現代服務型政府，除了要維護國家的安全和穩定、維護社會秩序之外，還要提供滿足國民基本需要的公共服務，這里的國民不是一小部分國民，而是為國家依法納稅、依法盡義務的全體公民，從而，政府要通過各種制度安排提供人力、物力、財力的保障，以實現基本公共服務的均等化。

——基本公共服務均等化需要經歷不同階段，在不同階段具有不同標準，是一個動態概念。首先，隨著生活水平的提高，公眾的公共需求也會發生變化，因此，基本公共服務的具體內容也會不斷調整。公眾對一種公共服務的需求越迫切，該種公共服務就越有可能被政府列入基本公共服務的范疇。一般認為，義務教育、公共衛生與基本醫療、基本社會保障、公共就業服務，是當前必須提供的基本公共服務的主要內容。其次，基本公共服務均等化所涵蓋的地域范圍會隨著經濟發展水平的提高而逐漸擴展，按照漸次實現的邏輯順序，可以劃分為區域之間、城鄉之間、全體居民個人之間三個層次。我國是一個人口眾多的發展中國家，二元經濟結構和區域經濟發展不平衡問題非常突出，實現基本公共服務均等化將是一個動態變化的中長期目標和歷史任務。

——基本公共服務均等化中的“均等化”是一個“托底”的概念，而不是“扯平”的概念。基本公共服務均等化意味著政府應該保證最低限度的基本公共服務供給，注重改善弱勢群體和欠發達地區的基本公共服務狀況，但是這并不應理解為政府可以和應當大包大攬地起過度的作用，把在公平競爭之中和之后必然形成的差異壓得十分扁平。政府所發揮的托底作用應有助于提升全社會公共服務的整體水平，將地區間、城鄉間以及居民之間所能享受到的基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內。

——為有效實施基本公共服務的均等化，需要將基本公共服務的質量標準量化到實物指標。在推廣基本公共服務均等化的過程中，需要制定具有可比性的、切實可行的量化標準，例如“九年制義務教育”、人人享有“低保”等，確定基本公共服務的量化標準不僅可以用于判斷基本公共服務均等化的實現程度，更重要的是，它意味著政府對公眾的一種承諾、一種必須履行的責任。

——地區間基本公共服務成本存在明顯差異，并不是人均財力或支出的均等化。由于不同地區所處地理位置、自然條件、人口分布、市場發育程度以及民族習慣等方面存在差異，不同地區的政府提供基本公共服務的單位成本會存在差異，考察基本公共服務的狀況不能單純計算各地區的人均支出水平，在全國基本公共服務均等化的推進和政策設計中必須考慮各地區公共服務成本差異狀況，對那些基礎條件差、單位服務成本高的地區給予適當傾斜。

（二）城鄉基本公共服務均等化的基本特征

城鄉基本公共服務均等化是指以政府為主體、以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應，不同階段具有不同標準，最終大致相等的基本公共服務，使城鄉居民在享受基本公共服務的數量、質量和可及性方面都大致相當。其基本特征可概括為以下三個方面：

1.公平性。城鄉基本公共服務均等化是社會公平正義的重要體現，其公平性特征十分明顯，主要體現在機會公平和結果公平。所謂機會公平是指全體社會成員在接受政府提供的基本公共服務上具有大致相等的機會，結果公平是指公民個人在使用或消費公共服務時的標準是基本一致的，因經濟發展與財富不平衡無機會支付或付不起基本公共服務使用費的情形基本得到消除（胡琳琳，2013）。當然，城鄉基本公共服務的公平或均等是一個相對概念，目標只能是大致公平或大致均等，并不等同于絕對平均。

2.階段性。即是說城鄉基本公共服務的均等化是由一個國家的社會經濟發展階段決定的，在不同的發展階段，其均等化的內容和標準是不同的。在工業化發展初期，經濟發展滯后，國家財力有限，城鄉基本公共服務供給滯后，而且非均等化程度更高；工業化中期及后工業化社會，國家的財政經濟實力顯著增強，為推進城鄉基本公共服務均等化奠定了堅實的物質基礎。顯然，在發達國家和發展中國家，城鄉基本公共服務均等化的程度也會有顯著差異。因此，城鄉基本公共服務均等化是動態的而非靜止的，一定會隨著社會的發展而逐步拓寬范圍，提高標準，而且會向更加科學合理的均等化程度邁進。

3.層次性。按照公共產品屬性的劃分，基本公共服務也可以分為純公共服務和準公共服務，對于不同性質的公共服務，社會和個人的受益范圍存在一定的差異。這就客觀上要求據此分析不同層次的城鄉基本公共服務與政府、市場之間的關系，以及與各級政府職責和行為目標之間的內在聯系，為科學、合理地界定和劃分各級政府的事權和支出范圍以及建立規范的政府間轉移支付制度提供理論依據。國內外理論與實踐表明，政府財政是城鄉基本公共服務的主要提供者，同時，還需要重視不同的社會參與方式。就政府財政而言，城鄉基本公共服務也應由中央財政和地方財政共同承擔。這從根本上講是由城鄉基本公共服務的層次性特征決定的。

（三）充分認識城鄉基本公共服務均等化的重要意義

1.城鄉基本公共服務均等化是實現小康社會戰略目標的必然要求。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會的宏大戰略目標，并提出收入遞增計劃，這是關系到我國經濟社會長期可持續發展的重大戰略問題。從目前實際看，我國雖然總體上已實現了小康，但還只是低水平的、不是全面的、發展很不平衡的小康。我國現在人均GDP達到6800美元的小康只是一個平均數的概念，掩蓋了較大的城鄉差距。城市絕大部分居民早已達到或超過了小康水平，而農村至今尚有12400萬貧困人口，如此龐大的農村貧困人口顯然尚未達到小康。而未來的“全面小康”不再是平均數的概念，將“涉及十幾億人口”，使全體人民進入“更高水平的小康社會”。不言而喻，未來小康社會建設的重點和難點是占人口大多數的農民要達到小康。這就要求國家要統籌城鄉協調發展，并把小康建設的重點放在農村，特別是加大城市帶動農村、工業反哺農業的力度。因此，從現在到2020年，要建設一個普及十幾億人口的更高水平的、更全面的、發展比較均衡的小康社會，重點和難點在農村，這已形成共識。而把全面繁榮農村經濟和促進農村社會進步作為重中之重，加大公共財政覆蓋農村的范圍和力度，向農村有效提供各類公共產品和基本公共服務，對實現全面建設小康社會這一目標具有全局性的關鍵意義。

2.城鄉基本公共服務均等化是推進城鄉發展一體化的重要內容。2002年黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”，開啟了中國經濟社會發展的新紀元。2008年黨的十七屆三中全會《決定》第一次明確提出，在新形勢下推進農村改革發展，要把加快形成城鄉經濟社會發展的一體化新格局作為根本要求，這是我國經濟社會發展戰略在新時期的深化。2012年黨的十八大進一步對推動城鄉發展一體化作出新的戰略部署。所謂城鄉發展一體化，是在以人為本的科學發展觀的統領下，突破城鄉分割、地區封鎖的各種體制、機制和思想觀點，實現城鄉之間生產要素自由流動、生產力的均衡布局、城鄉差別逐步縮小的一個長期、動態的過程，是全面建成我國小康社會和構建社會公平正義核心價值體系的目標、過程和實現路徑的有機統一。具體要求是完善促進城鄉經濟社會發展一體化制度，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制，重點在城鄉規劃、生產要素流動、公共資源配置、社會管理一體化等方面取得突破。因此，推進城鄉發展一體化在本質上講是一項制度安排，有利于推進新農村建設和城鎮化發展，促進城鄉社會經濟協調發展。而城鄉基本服務均等化，其實質是講城鄉公共資源的統一配置，要求政府全方位提升涵蓋教育、醫療衛生、社會保障等公共服務水平，既包括數量規模的提升，也包含服務質量的有效提升。這本身就是城鄉發展一體化的重要內容，而且為促進城鄉生產要素流動和社會管理一體化創造了前提條件。

3.城鄉基本公共服務均等化是實現社會公平正義的重要體現。在當今社會，公平正義不僅僅是一種國際上的共同價值取向，而且日益成為各國政府施政的重要社會政策目標。西方學者羅爾斯1951年首先發表有關正義方面的學術論文，1971年正式出版《正義論》。羅爾斯首次全面系統地闡述了正義的理論基礎和需遵循的原則，即平等自由原則和機會平等原則。這兩個原則不僅適用于社會居民權利和義務的對等，還適用于社會和經濟利益的調節分配。羅爾斯的公平正義論是在市場經濟基礎上，并以市場經濟國家為分析前提。要保證公平正義，必須要有恰當的制度安排，具體包括三個方面，一是由憲法調節的保證公平自由的社會基本結構。二是保證能夠實現公平的機會均等，即通過補貼私立學校或建立公立學校來保證具有相似天賦和動機的人都有平等的受教育機會；通過管理公司和私人社團，使得機會均等的政策得以貫徹和執行。三是政府確保社會最低受惠值，通過家庭津貼，對生病、失業進行特別補助，較系統地通過收入分配等補貼的方法來達到。由此可以看出，公平正義論是基本公共服務均等化的重要理論基礎，而推進基本公共服務均等化也充分體現了公平正義的價值取向。我國是一個發展中國家，長期以來城鄉社會經濟發展不平衡，城鄉基本公共服務存在很大差距，通過制度創造和政策完善逐步推進城鄉基本公共服務均等化，造福于城鄉各階層居民，這就充分體現了我國對人類社會公平正義價值取向和社會政策目標的美好追求。

二、我國城鄉基本公共服務均等化的實證分析

我國地域遼闊，各地經濟狀況不同，不同區域的城鄉居民對基本公共服務的需求存在一定的差異。但從全國總體情況看，當前城鄉基本公共服務需求有共同點，主要集中在義務教育、社會保障、醫療衛生及農民工的基本公共服務等方面，這也是下一步中國推進城鎮化、建設新農村、實現城鄉發展一體化、破解城鄉二元結構需解決的關鍵問題。因此，本部分將主要圍繞上述城鄉基本公共服務的四個領域，就其制度、政策、投入及面臨的主要問題進行分析。

（一）城鄉義務教育分析

長期以來我國城鄉義務教育實行不同的制度與政策安排。從經費來源看，城市義務教育列入城市財政預算，其經費基本是有保障的。城鄉義務教育發展的短板在農村，農村義務教育經費由縣鄉政府、村集體組織和農民個人共同承擔。2006年之前，農村義務教育經費保障經歷了“地方負責、分級管理、以鄉為主”（1985—1994）、“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉鎮為輔”（1994—2001）、“地方負責、分級管理、以縣為主”（2001—2005）的演變，基本趨勢是提升了農村義務教育投入主體的要求，在一定程度上解決了農村稅費改革后農村義務教育投入中存在的一些問題，但由于縣級政府的財力所限，農村義務教育不足的矛盾依然存在。

從2006年開始我國進入農村義務教育經費保障新機制時期（2006年至今）。針對過去我國農村義務教育經費保障機制方面存在的各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問題，2005年12月，國務院頒布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，提出了“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則和辦法。新機制的特點可概括為：一是把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍；二是建立了中央和地方分項目、按比例分擔農村義務教育經費保障機制，在資金安排上體現了“中央拿大頭”的原則；三是實行了由省級政府負責統籌落實省以下各級政府應承擔的經費，制定地方各級政府的具體分擔辦法。這一新機制的核心是，解決了長期以來投入主體重心一直偏低的問題，農村義務教育的公共產品屬性和公共財政性質得到更好體現。

具體分析，2006年以來農村義務教育投入政策進行了重大調整：一是實行兩免一補政策。即免除農村中小學學雜費，免費提供教科書（中央財政全額承擔），小學生均達到90元，初中達到180元。兩免一補政策減輕了農民負擔，僅2006—2010年此項政策相當于全國農民減少支出2300多億元，年均每個小學生家庭年減負250元，初中生家庭減負390元。二是對中西部地區家庭經濟困難寄宿生補助生活費，小學生每年1000元，初中生每年1250元，中央和地方財政按5∶5的比例分擔。三是不斷提高農村中小學公用經費保障水平。到2013年底經過六次提高標準后，已達到中西部農村小學生均公用經費560元、初中760元，東部地區小學610元、初中810元。2014年再次提高40元。四是加強農村中小學校舍維修改造。中央對中部地區每平方米補助600元，西部地區700元。2009—2012年中央投入300億元，帶動地方投入3500億元。五是出臺其它重要政策。如從2010年起啟動實施農村義務教育薄弱學校改造計劃，2010—2013年中央財政共安排657億元；2011年初中實施農村義務教育學生營養改善計劃，中央支持地域主要是連片特困地區，補助標準每生每天3元，全年200天，2011—2013年中央財政此項支出301.9億元；還有加強教師隊伍建設的相關計劃實施和改善教師待遇等。

經費保障機制改革以來，農村免費義務教育取得重大進展。據有關資料，實施經費保障新機制以來（2006—2013年），全國財政已累計安排農村義務教育保障經費8950億元（不含教師工資），其中：中央財政5050億元，地方財政3900億元。中央財政資金從2006年的150億元增長到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%（白月娥，2014）。全國公共財政預算內農村義務教育經費占農村義務教育總投入的比重由稅費改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實現了義務教育納入財政保障范圍的歷史性轉變。同時，大大推動了農村義務教育的發展。2011年我國小學凈入學率達99.8%，高于上一年世界平均水平12個百分點。初中毛入學率達100.1%，高于上一年世界平均水平20個百分點。我國15歲以上人口和新增勞動力平均受教育年限分別達到9年和12.7年，均處于發展中國家前列（白月娥，2014）。

毫無疑問，2006年以來中央密集出臺和實施的上述一系列政策，使歷史上農村義務教育發展這塊“短板”現在變長了，城鄉義務教育的均等化程度顯著提高。但深入分析，當前我國城鄉義務教育仍存在一些差異，值得重視。

——城鄉義務教育投入均等化大大提高，但目前仍存在一定的差距。預算內教育經費支出是總的教育經費支出中最主要的部分，資料表明，1999年之前農村小學和初中占全國的生均預算內教育經費比例都低于全國的生均教育計劃，1995年分別為0.78和0.82（1為均等），顯示預算內教育經費的城鄉不平等較為嚴重。1999年特別是2006年之后，隨著國家對農村教育投入的不斷增加，農村小學和中學生均經費比例顯著提高，到2009年都超過0.94，但2010年略有下降（黃少安，2013）。

——區域間義務教育投入差距很大，決定了不同區域城鄉義務教育投入也存在相當差距。資料表明，我國東部、中部、西部、東北的小學和初中，無論是生均教育事業費，還是生均支出經費，都存在較大差距（見表1）。2010年，我國東部地區普通小學生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費分別是中部、西部和東北地區的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共財政預算教育事業費和生均公共財政預算公用經費分別是中部、西部和東北地區的2.36、1.79、1.52倍。如果考慮各省之間的生均財政教育經費，可以看出省際間差距更大。2010年普通小學生均公共財政預算教育事業費最高的是上海市，達到16143.85元，而最低的是河南省，僅為2186.14元，兩者相差6.38倍；普通初中生均公共財政預算教育事業費最高的是北京市，達到20023.04元，而最低的貴州省僅為3204.20元，兩者相差5.25倍；在生均公共財政預算公用經費方面，普通小學最高的是北京市，達到5836.99元，比經費最低的貴州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，達到8247.66元，超出經費最低的貴州省827.24元近九倍（王劍，2012）。這是由不同地區財政經濟實力所決定的。同時，在不同地區，城鄉義務教育投入的相關生均經費也存在明顯差距。

——城鄉義務教育質量存在較大差距。以城鄉小學和中學的教師學歷結構可作為一個重要的度量指標，資料表明，2010年農村初中本科以上的教師比例54.82%，而全國平均64.05%，城市82.67%，縣鎮63.14%（見表2）。2010年農村小學專科以上的教師比例71.15%，而全國平均78.29%，城市92.44%，縣鎮84.6%（見表3）。另外，高考也是衡量城鄉教育質量的一個重要指標。2010年農村高考人數559.2萬，遠高于城鎮360.1萬，但當年農村生源在高校中的錄取比例約為50%，重點高校農村生源的比例僅為30%（黃少安，2013）。

（二）城鄉社會保障分析

過去長期以來受經濟發展條件的制約和城鄉二元結構體制的影響，我國社會保障的重點放在城市，構建了完善的城市職工社會保險和社會福利體系，而農村社會保障幾乎是空白。

近十多年我國重點圍繞養老和社會救助政策進行改革，初步構建了新型的城鄉社會保障制度框架。首先是率先建立城鄉低保制度。為保障城鄉困難群眾基本生活，我國分別于1997年和2007年建立了城鄉低保制度。按照相關規定，家庭成員人均收入低于當地低保標準的城鄉居民可納入低保范圍，低保資金由地方政府列入預算，中央對困難地區給予適當補助。其次，建立了城鄉居民新型養老制度。2009年開始建立新農保，實行了社會統籌和個人賬戶相結合的制度模式，政府對符合領取條件的參保人全額支付基本養老金，中央對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。2001年開始國家建立了城鎮居民養老保險制度，城鎮非從業居民可自愿參加，城居保的制度模式、實施范圍與新農保一樣。再次，從2014年2月開始國家將新農保和城居保合并，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。不僅統一參保范圍和繳費檔次，還完善了交費激勵機制、領取條件及跨地區轉移接續辦法，向更加公平的目標邁進。

財政是社會保障的重要支柱，近年來隨著公共財政支持力度的不斷加大，農村社會保障取得歷史性突破，城鄉社會保障趨于完善。2008—2012年全國財政共安排資金5208.01億元支持城鄉低保，其中支持城市低保2810.24億元，農村低保2397.77億元。截至2011年底，我國農村最低生活保障制度覆蓋了5313.5萬人和2662.6萬農戶，比2007年農村最低生活保障制度建立之初分別增長53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均標準和月人均支出水平分別為143.2元和96.4元，比2007年分別增長1倍和1.6倍。2012年農村低保人口5341萬人，全國平均標準和補助水平調整為月人均172元和109元。城市低保人口2012年末為2142萬人，全國平均標準和補助水平分別為330元和244元。從城鄉居民養老保險看，到2012年底，新農保和城居保在全國范圍內已實現制度全覆蓋，城鄉居民參保人數達4.6億人，其中待遇領取人數1.3億人。為了確保此項工作開展，2009—2011年，中央財政補助資金1047億元，近二年支持力度進一步加大，2012年為621.72億元，2013年進一步增加為837億元。這對于我國城鄉居民養老保險改革發揮了極其重要的作用。

當前城鄉社會保障均等化的主要問題不在養老，而在于低保。當前全國城鄉居民養老保險制度從無到有且已經并軌，為實現城鄉養老均等化的目標奠定了重要的制度基礎。由于制度是統一的，城鄉居民繳費可選擇不同標準，未來領取的養老金必然是出現差異甚至重大差異，這并不是非均等的表現，恰恰是體現了公平的原則。現在城鄉社會保障制度非均等的狀況主要表現在城鄉低保方面，農村基本低保水平落后于城市。2006年我國城市最低生活保障平均標準為每人每月169.6元，農村最低生活保障平均標準為每人每月70.9元，農村標準比城市標準低98.7元。到2009年，我國城市最低生活保障平均標準為每人每月267.48元，農村最低生活保障平均標準為每人每月134.7元，農村標準與城市標準的差距擴大到132.78元。2012年城市最低生活標準每人每月330元，農村最低生活標準每人每月172元，差距進一步擴大為158元。進一步分析，可以看出，2009年東部、中部、西部地區農村最低生活標準分別為197.75元、107.4元、91.96元（見表4），明顯低于各地區的城市標準。這就提出兩個問題，未來國家完善城鄉低保制度時，要著重提升農村的最低生活保障標準，同時中央政府要加大對中西部的支持力度，以縮小不同區域間城鄉低保的差距。

（三）城鄉醫療衛生分析

近十年我國城鄉醫療衛生制度進行了重大制度創新，新農合和城鎮居民醫保制度的建立標志著城鄉醫療衛生均等化取得歷史性突破。新型農村合作醫療是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。長期以來，農村合作醫療制度一直在部分地區運行，但是受多方面因素的影響，主要是籌資集中在農民互助，沒有政府的參與。許多地方沒能有效堅持下來，時斷時續，保障的效果不盡理想，農民對參與這一制度的積極性也不高。在市場化改革的沖擊下，原有的農村三級醫療衛生網絡難以有效承擔起政府對農村基礎醫療保障職責。從2003年起開始試點實行新型農村合作醫療制度，著力解決農民看病難看病貴問題，實現“病有所醫”。2003年至2011年，全國財政共安排新型農村合作醫療補助資金4724億元，實現了新型農村合作醫療制度全覆蓋。2011年新型農村合作醫療制度覆蓋全國2637個縣（區、市），參合人數8.32億人，新農合籌資總額達到2047.6億元，人均籌資246.2元，補償受益人次13.15億。新型農村合作醫療資金來源中財政補助占比逐年提高，2003年啟動之初人均籌資30元標準中各級財政人均補助20元，到2011年人均籌資246.2元中各級財政人均補助200元，補助占比提高了15個百分點。2012年，各級財政對新農合的補助標準進一步從2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各級財政增加投入超過33億元。在新農合建立的同時，我國2007年開始在部分城市開展城鎮居民醫保試點，不屬于城鎮職工醫保覆蓋范圍的學生、少年兒童和其他非從業城鎮居民都可以自愿參加城鎮居民醫保，到2009年城鎮居民醫保在全國所有城市全面建立。城鎮居民醫保和新農合均實行政府補助與家庭個人交費相結合的模式，主要用于解決大病住院費用，并兼顧門診費用報銷。自制度建立以來，新農合和城鎮居民醫保整體籌資水平和政府補助水平不斷提高。2012年新農合和城鎮居民醫保籌資水平達到每人每年300元左右，其中各級財政補助標準提高到每人每年240元，中央財政對西部和中部地區分別按156元和132元的標準給予補助。2012年中央財政用于此項支出1050億元。到2012年底，新農合人數達8.05億人，城鎮居民醫保參保人數2.71億人，住院費用報銷比例均為70%。這兩項制度的實施，對于降低居民醫療負擔，提高醫療服務和居民健康水平，起到了至關重要的作用。

城鄉醫療衛生均等化程度雖然有了重大進展，但城鄉之間公共衛生資源配置及可及性方面仍存在較大差異。

——醫療衛生基本公共服務經費城鄉間差距大。首先，城鄉醫療衛生費用在總額、增幅和占比上不合理，城鄉不均等。從總額上來看，2010年城市醫療衛生費用為15508.6億元，而農村僅為4471.8億元。根據最新全國人口普查結果，這說明占全國人口總數49.68%的6.66億城鎮人口所享有的醫療衛生經費，是占全國人口總數50.32%的6.747億鄉村人口的3.47倍；從增幅上來看，“十一五”期間城市醫療衛生費用逐年上升，年均增長額為1785.5億元，年均增速為19.6%，而農村醫療衛生費用同期則呈現波浪式增長，其中2007年和2010年更是出現負增長，年均增速僅為9.5%：從占比上來看，2010年城市醫療衛生費用占醫療衛生總費用高達77.6%，而農村僅占22.4%，同時城市醫療衛生費用占比雖然有所波動，但上下幅度較小，保持相對穩定，而農村醫療衛生費用占比變化幅度較大，占比穩定性較差。其次，城鄉人均醫療衛生費用在絕對數額上相差甚遠，考慮到與人均收入的占比因素更加加劇了這種差距。一方面，2010年城市人均醫療衛生費用為2315.5元，農村為666.3元，城市是農村的3.48倍，雖然城鄉人均醫療衛生費用差距有逐步縮小的趨勢，但目前的差距仍然是相當大的；另一方面，雖然城鄉人均醫療衛生費用占人均收入比例大體相當，但考慮到2010年城鄉人均收入比為3.23∶1，農村醫療衛生費用的實際負擔和壓力會更大（王劍，2012）。

——醫療衛生基本公共服務經費區域間差距大。以北京、河南、甘肅三省市為例，來分析說明2010年我國醫療衛生基本公共服務東中西部地區間差距。從人均醫療衛生經費來看，北京等發達地區人均經費較高，其中北京市為4147.20 元，為全國平均水平1490.1元的2.78倍；甘肅等西部邊遠地區人均費用相對較低，其中甘肅省為1153.86元，是全國平均水平的77.44%；河南等中部欠發達省份人均費用最低，其中河南僅為1134.04元，低于甘肅，僅是全國平均水平的76.10%。另外，從三省市醫療衛生總經費相對于本地區GDP比重來看，甘肅省的占比為7.17%，是全國平均水平4.98%的1.44倍。從個人醫療衛生支出數據來看，北京等發達地區個人支出占總費用比重最低，2010年已經降至24.92%，低于全國平均水平超過10個百分點；社會支出占總費用比重升至47.55%，高于全國平均水平超過10個百分點，這說明北京地區個人醫療衛生支出負擔最低，社會醫療保障力度最高。河南等中部欠發達地區個人支出仍然居高不下，占總費用比重依然達到44.29%，高于全國平均水平接近9個百分點，說明河南地區個人醫療衛生支出負擔沉重。另外，代表東中西部的三省市政府醫療衛生支出都在逐步增加，作為西部邊遠地區的甘肅省政府支出占總費用的比重最高，達到39.45%，高于全國平均水平超過10個百分點，這一方面得益于西部大開發政策的大力支持，同時也與其衛生總費用基數相對較小有關（王劍，2012）。

——城鄉之間擁有的醫療衛生人員差距較大。不容否認，近年來城鄉醫療衛生人員數量較快增長，在每千人口含有衛生技術人員、執業（助理）醫師、注冊護士數量中，2010年城市分別為7.62、2.97、3.09人，分別比2005年增長了30.93%、20.73%、47.14%；2010年農村分別為3.04、1.32、0.89人，分別比2005年增長了13.01%、4.76%、36.92%。但從城鄉之間比較來看，2005年城市上述3類人員數量分別是農村的2.16倍、1.95倍、3.23倍，此后幾年差距不斷拉大，截至2010年分別增至2.51倍、2.25倍、3.47倍（見表5）（王雙彪，2013）。

進一步分析，不同地區擁有的衛生技術人員和其他基礎條件也存在一定差距（見表6）。特別值得引起重視的是，一些中西部地區尤其是老少邊窮地區基本公共衛生服務體系薄弱的問題尚未得到根本解決。可以看出，我國醫療衛生人力資源、設施設備、先進技術基本上集中在經濟發達的都市區和城市大醫院，農村缺少衛生資源，造成城鄉居民在醫療保健服務和衛生健康水平方面存在明顯差距。此外，從縱向上觀察，多年來我國城市每千人口醫療機構床位數一直高于農村。城鄉之間的衛生資源存在明顯的差距，布局和結構不盡合理，先進醫療衛生技術、設備和優秀人才集中在城市，尤其在城市的公立大型醫院，偏遠農村和城市社區的醫療服務比較缺乏。這一方面使得農村和基層社區缺少衛生資源，服務能力十分薄弱；另一方面也使大醫院的資源得不到合理利用，難以實現基本醫療衛生服務的公平性，影響了城鄉一體化的進程，這也成為影響社會公平公正的重要因素。

——農村公共醫療服務落后于城市還突出表現在嬰幼兒和孕產婦的健康指標上。有關資料表明，近年來，我國婦幼保健服務質量和水平不斷提高，越來越多的婦女兒童享受到更好更全面的婦幼保健服務，5歲以下兒童和孕產婦死亡率總體上顯著下降。監測顯示，我國農村新生兒、嬰兒、5歲以下兒童和孕產婦死亡率出現了明顯下降，2010年分別降至10.0‰、16.1‰、20.1‰、20.1/10萬，分別比2005年下降了4.7、5.5、5.6個千分點和23.7/10萬；城市中除了孕產婦死亡率略有上升外，2010年新生兒、嬰兒、5歲以下兒童死亡率分別比2005年下降了3.4、3.3、3.4個千分點（見表7）（王雙彪，2013）。但城鄉之間仍存在很大差異，2010年農村地區的新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率則分別是城市的2.44倍、2.78倍、2.75倍、1.01倍。這實際上反映了農村可以得到的醫療服務水平仍低于城市。

——農民的醫療保險權益缺乏可攜帶性。一般來說，當勞動者更換工作或在城鄉之間遷移時，不可異地享有或轉移城鎮居民醫療保險或新農合的待遇。缺乏可攜帶性可能會損害勞動者的流動性，醫療衛生服務的獲得，以及醫療服務的持續性（尤其對于慢性病而言）。實行可攜帶性的一個障礙可能在于不同醫療保險計劃之間的待遇水平和報銷機制不統一，例如保費和共付金額較高或報銷比例較低，都會增加自付醫療費用，故而加入新的醫療保險計劃缺乏吸引力（國務院發展中心，2014）。

（四）農民工基本公共服務分析

農業剩余勞動力向非農產業轉移和農村人口向城市流動，這是現代經濟轉型和城市化發展的國際化規律，也是我國改革開放以來人口流動和就業變化的基本趨勢。資料表明，到2011年，我國農民工總量已達2.52億人，其中前往城市的外出農民工1.58億人，本地農民工（非務農）0.94億人（見表8）。到2012年農民工總量增加為2.62億人，其中，外出農民工1.62億人，本地農民工0.99億人。到2013年農民工占城市就業人口的比例已上升為44%。這種勞動力流動對于我國經濟增長、城市化發展、降低貧困發揮了至關重要的作用。

過去長期以來我國實行嚴格的城鄉二元戶籍制度，因此，農民工工作生活在城市被統計為城鎮居民人口，但卻不能充分享受城市的基本公共服務。資料表明，1978—2012年，包括農民工在內的城鎮居民人口占全國人口的比重由1978年的17245萬增到71182萬人，由17.92%上升到52.57%，但真正能享受城市基本公共服務的是城市中的非農戶人口，這部分人口比例大約由1978年的17%上升到2012年的38%（見圖1）。

近年來國家對農民工的權益日益重視，但農民工的基本公共服務問題并未得到很好解決。2006年國務院頒布《關于解決農民工問題的若干意見》，提出了農民工在城市待遇的政策框架。主要涉及農民工的公共服務，包括就業、培訓、教育、醫療、社會保險和計劃生育服務等，同時取消了向農民工征收的暫住費、計劃生育費、城建費、管理和服務費等。這些政策與措施的實施，使農民工的總體狀況有了一定改善。但與城鎮常住人口相比，農民工在工資收入、基本公共服務等方面，仍然存在較大差距。

——基本社會保障在農民工群體中的覆蓋面偏低。根據中國社會科學院發布的調查數據，目前農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工互助合作保險的比例，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，遠低于城鎮居民。農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。2011年國家統計局數據顯示，雇主或單位為農民工交納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。有關地區的抽樣調查也印證了上述結論。社科院2010年在溫州的一項調研顯示，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險的比例極低（見表9）。

——農民工隨遷子女接受義務教育仍存在相當差距。近年來國家重視加強支持農民工隨遷子女平等接受義務教育。2008—2013年中央財政安排進城務工農民工隨遷子女義務教育獎勵性補助資金241億元，從而改善了農民工隨遷子女的上學問題。教育部一份調查表明，2009年入讀城市學校的997萬外來工子女中近80%的學生就讀公立學校，其中19個省份的份額超過90%。2009年7月，國家計劃生育委員會對北京、上海、深圳、太原和成都做的抽樣調查同樣顯示，7—14歲的外來工子女中98.2%有學可上。其中，69%入讀公立學校，25%入讀私立學校，僅有6%就讀“外來工子弟學校”（國務院發展研究中心，2014）。然而，中國留守兒童依然很多，有的留在農村無法上學，有的中途輟學。部分城市公立學校、外來工子女入學比例保持大致相同。有關數據表明（見表10），外來工子女的潛在數目和已報道的入學數目相差很大。

——需指出的是，當前基本公共服務中機會不平等問題較突出，對外來人口存在制度性排斥或歧視。由于不少公共服務的享受資格是與戶籍掛鉤的，非本地或非城鎮戶籍居民沒有資格享受。雖然近年來公共服務與戶籍脫鉤的改革在穩步推進，但問題仍較大。例如，不能在非戶籍地讀高中和參加高考，義務教育原地入學事實上也沒有完全解決；不能在非戶籍地參加城鎮居民醫保或新農合等。農民工是這些制度性排擠的最大受害者，因為他們收入較低，被排斥后也沒有能力從市場上購買這些服務，導致了嚴重的機會不平等。另一方面，進城農民工就業和勞動權益保障也不充分。在國際金融危機沖擊下，國民經濟周期性波動加劇，宏觀經濟中二、三產業持續發展面臨諸多挑戰，企業轉型升級帶來擠出效應，促進農民工特別是新生代農民工穩定就業是一個很大難題。已經就業的農民工，由于城鄉二元就業體制，勞動合同簽訂率低，勞動安全防護水平不高，惡意拖欠工資時有發生。

通過上述分析，可以得到的基本結論是：長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉分割的二元公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉居民所享受公共服務存在很大差異；近十年來國家采取公共財政覆蓋農村的各項政策，農村公共服務如義務教育、醫療衛生、社會保障等方面有了很大進步；但由于歷史和國情的制約，加之體制和相關制度政策不盡完善，目前城鄉基本公共服務仍存在相當差距。

三、近中期進一步推進城鄉基本公共服務均等化的若干建議

城鄉基本公共服務均等化是城鄉發展一體化的重要內容，是促進農村經濟社會協調發展的必然要求。但必須看到，我國是一個發展中國家，經濟社會發展仍處于初級階段，農村人口和貧困人口占有較大比重，工業化和城鎮化任務尚未完成。因此，城鄉之間基本公共服務均等化是一個長期動態的過程，只能通過制度創新和政策完善，逐步縮小差距并最終向均等化邁進。按照這一思路和原則，現側重就近中期推進城鄉基本服務均等化的宏觀政策取向提出一些看法和建議：

（一）國家財力分配要實行“三個傾斜”

財政與基本公共服務密切相關，解決城鄉基本公共服務均等化，從很大程度上取決于國家財力分配的政策安排。為此，當前及今后一個時期，國家財政要從宏觀全局和戰略高度考慮，著力調整財力分配結構，實行“三個傾斜”政策。

——國家財政資金要向民生領域傾斜。民生涉及的面很寬，現階段最重要的民生包括教育、社保、醫療衛生等，這實際就是一個社會的基本公共服務。加強民生領域的資金分配，這是公共財政建設的客觀要求，也是解決城鄉基本公共服務均等化的重要前提。近十多年我國中央政府和地方政府在民生領域的投入狀況已有很大改善，但與市場經濟國家比較仍有較大差距，同時也未能滿足我國城鄉居民的基本民生需求。因此，根據市場經濟要求和我國現實情況，未來我國財政支出結構應進行調整，基本方向是有保有壓，增量調整要與存量調整同時推進。只有這樣，才能使民生投入和基本公共服務具有更加切實可靠的財力基礎。一要加快行政體制改革，切實解決機制膨脹、財政供養人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經費保持在一個合理的范圍內，同時要繼續采取措施，大力減少“三公”消費支出。二是完善財政投資政策。財政要從一般競爭性領域的投資果斷退出，改變目前財政投資范圍過寬、“撒糊椒面”的狀況。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、社會保障等方面的支出力度。各級政府要優先安排預算用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務相適應。

——國家財政的民生投入真正向農村傾斜。近十年公共財政覆蓋農村的范圍和力度不斷加大，農村基本公共服務有了歷史性突破。但由于二元體制的慣性及其他原因，農村基本公共服務仍相對滯后，欠賬較多，需要加強。一是進一步完善農村義務教育經費長效保障機制。提高農村義務教育公用經費標準、加強農村中小學校舍維修改造、提高農村教師待遇和質量等作為投入重點。需強調的是，教師資源本身不僅是教育基本公共服務均等化的重要內容，而且還在相當程度上決定著教育基本公共服務均等化的“水平”和“程度”。因此，應將教師保障放在教育基本公共服務均等化工作更加突出的位置。具體建議，要提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，加快推進和完善教師績效工資制度，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的教師，在工資、職務（職稱）等方面實行傾斜政策，完善津貼補貼標準；完善培養培訓體系，優化隊伍結構和教師知識結構，提高教師專業水平和教學能力；推進師范生免費教育，實施農村義務教育學校教師特設崗位計劃，完善代償機制，鼓勵高校畢業生到艱苦邊遠地區當教師；建立縣域內教師定期流動機制（盧洪友，2013）。二是切實加強國家對農村醫療衛生的投入，完善農村三級醫療衛生網絡。近年來國家高度重視農村醫療衛生服務建設問題，但是農村醫療衛生大大落后于城市的狀況并沒有根本改變，因此，切實提高農村醫療衛生水平是政府投入的重點。針對農村衛生落后的狀況，首先應做好縣醫療衛生的能力建設，負責好區域的基本醫療服務。可以通過保險報銷比例的設置引導縣鄉大病患者在縣醫院治療。其次，按照輻射面積、人口密度和距離縣城遠近等指標，在適當位置建設鄉鎮醫院，承擔農村公共衛生職責，并能夠治療常見病、多發病、慢性病、做小型手術和急救處理。另外，鄉村衛生室建設也很重要，它接近農民，尤其需要政府予以補助，建設醫療場所，購置必要的小型醫療設備、并對村醫進行技術培訓。三是加強對農村社會保障的支持。要根據國家財力可能，逐步提高農村最低生活保障補助標準，不斷縮小城鄉低保水平。同時，要建立規范有效的社會補助和醫療補助制度。另外，目前農村新農保和城居保已經合并，使城鄉居民養老保險的一體化制度取得歷史性突破。下一步要加快新農合和城市居民醫療保險制度的并軌，允許農民醫療保險基金可異地轉移和報銷，這對于提高農民醫療保障服務的可行性，必將產生積極作用。

——中央的民生投入要向欠發達地區傾斜。近十年中央政府出臺大量的改善民生政策，不斷提高民生方面的標準和投入，并實行差別化的區域性投入政策，這對于全國各區域促進城鄉基本公共服務發展，發揮了至關重要的作用。但現實情況表明，當前我國不同區域的基本公共服務仍存在重大差距。因此，今后中央的各項民生投入仍有必要加大對欠發達地區的傾斜力度，提高中央對欠發達地區諸如農村中小學公用經費補助、農村醫療衛生經費補助、新農合和新農保等等的補助標準，不斷縮小區域間城鄉間基本公共服務的差距。

（二）在推進相關重大制度與體制創新方面邁出新步伐

解決城鄉基本公共服務均等化問題，財力投入很重要，制度與體制創新也很重要，甚至在一定意義講，不同的制度和體制決定著不同的財力投入方式和投入規模。因此，制度與體制創新是最具基礎性和根本性的問題。當前及今后一個時期，推進城鄉基本公共服務的均等化需要著重在以下三方面的制度與體制創新方面取得突破。

——合理劃分中央與地方基本公共服務方面的事權。中央十八屆三中全會《決定》，規劃了全面深化改革的藍圖，提出了未來財政改革的任務。《決定》指出，要建立事權和支出責任相適應的制度，這是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題，也是推進城鄉基本公共服務均等化需解決的重要體制問題。

一是關于科學劃分中央與地方事權的總體設想。事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現階段，受我國現行行政體制等諸因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉變政府職能、理順政府與市場關系、實行“省直管縣”和“鄉財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優化政府間的事權劃分，并以法律形式加以規范。屬于全國性或跨省（自治區、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統一政令許可范圍內決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬于中央委托事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務，應區別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。

二是關于中央與地方在城鄉基本公共服務方面事權劃分的具體設想。在現階段，應重點著眼于加快城鄉和地區間的協調發展，適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛生、社會保障、自然資源與環境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。其中：義務教育由中央、省、縣分級分項分擔。中央負責制定全國范圍內統一的最低教育經費保障標準，通過一般性轉移支付加大對義務教育公用經費的保障程度；義務教育教師工資改變現行主要由縣負擔的做法，改為由中央負擔；省級財政承擔校舍建設與改造支出；縣級財政承擔校舍維護和學校日常管理支出。公共衛生由中央、省、縣分項目分擔。中央政府負責制定全國公共衛生服務最低標準，承擔全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔轄區內公共衛生服務資源布局和地方性疾病防治。縣級政府承擔公共衛生機構和醫療機構建設與運轉的基本支出。社會保障，中央承擔養老保險、重特大災害和事故救助，實現全國統籌；均衡各地企業負擔水平，促進勞動力的跨地區流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔轄區內居民福利保健政策制定、農村低保、地方性災害與事故救助；縣級承擔居民福利保健政策實施與日常管理。自然資源和環境保護，按照受益范圍和外部性原則，結合國家主體功能區規劃，中央承擔國家級禁止與限制開發區域的自然資源保護和環保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環保；省級負責轄區內禁止和限制開發區域的環保、區域性河流治理與國土整治及環境改善；縣級承擔日常環境監測和報告。

——加快建立縣級基本財力保障機制。縣級基本財力保障制度是實現縣級財政從過去的“兩保”（保工資、保運轉）向今后的“三保”（保工資、保運轉、保民生）邁進，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內容，也是從根本上解決縣鄉基層財政困難、促進省域范圍城鄉公共服務均等化的制度創新。近年來，中央財政已采取了不少緩解縣鄉財政困難的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立縣級基本財力保障機制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構建縣級基本財力保障制度應該是“明確目標，地方為主，中央獎補，分步實施”。所謂“明確目標”，就是確保縣級財政的基本財力能夠“三保”，促進縣級財力的均等化和縣域社會經濟的協調發展；所謂“地方為主”，就是適應縣級基本財力保障機制，以地方財政為責任主體；所謂“中央獎補”，就是中央財政對欠發達地區給予資金補助，對縣級基本財力保障好的地區給予適當獎勵；所謂“分步實施”就是經過試點，取得經驗，逐步在全國推開。二是通過體制創新實現縣級基本財力保障機制的目標。改“上不封頂、下不保底”為“上不封頂、下要保底”，進一步從機制上鞏固和擴大緩解縣鄉財政困難的成果。目前的省管縣改革更多地是實現了省對縣資金的下撥上劃方式變化，而并沒有在事權、收支范圍及轉移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構建縣級基本財力保障制度，則必須在省與縣的財政體制上進一步改革。要科學界定縣級財政“三保”的范圍、標準和財力需求，重新確定省與縣的收入劃分辦法，通過省級財力調控手段特別是轉移支付手段調節縣級財力的差異。

——構建中央對農民工流入地的轉移支付制度。2011年我國城鎮常住人口首次超過農村，城市化率首次突破50%，但是6.9億城鎮常住人口中至少有2億人是沒有當地戶籍的流動人口，這其中又以農村進城務工人員為主。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務保障是其在城市穩定就業的一個基本前提，也是解決城鄉基本公共服務均等化的一個重要內容。我們認為解決這么大一個群體的基本公共服務保障問題需要巨額財政投入，遠不是一兩年一兩個專項就能徹底解決的，需要從財政體制層面深層次調整政府間財政關系。黨的十八屆三中全會《決定》中明確提出要“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，這既是一種激勵，也是一種補償。農民工流入地一般為經濟發達地區，財政能力較強，但由于轉移人口規模大，導致一些流入區域的農業轉移人口接近或超過本地戶籍人口，由此帶來流入地政府基本公共服務供給范圍增加，需要投入的資金增多，往往給當地財政帶來較大負擔，有時甚至難以承受。考慮到農民工主要來自中西部地區，中央財政向東部流入地區提供的財政轉移支持，實質上也是對中西部地區的發展支持，客觀上減輕了東部地區因人口流入而增加的財政負擔，既體現了財權與事權一致的原則，同時也有利于引導地方政府加大對本區域內的公共服務資金投入。具體建議：一是結合城鄉居民戶籍制度改革安排，將符合條件的農民工市民化的部分納入城鎮基本公共服務保障范圍，中央要通過規范的一般性轉移支付，按照農民工市民化人口規模、公共服務成本等因素，給予流入地必要的補助。按照我國城鎮化發展的規劃，從現在開始到2020年我國要將1個億的農民工變為市民，農民工市民化的公共服務需求成本巨大，需流入地政府財力和中央轉移支付共同合理承擔。二是對暫時不符合條件成為市民的農民工，也應享受城市的某些基本公共服務，如隨遷子女入學、社會保險、就業服務等，中央也應按照農民工流入地的常住人口情況，給予一定的專項轉移支付支持。三是形成正向服務機制。即流入地政府對農民工公共服務做得好的地方不僅拿到轉移支付，而且還可以獲得中央必要的獎勵。

（三）積極推進城鄉基本公共服務供給機制創新

公共服務供給機制創新是轉換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進城鄉基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。

——完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確保基本公共服務對于貧困人口的可及性。比如在推進基本公共衛生服務均等化的過程中，制度設計各類服務項目時就應充分關注貧困人口和低收入人群對公共服務的可及時、可獲得性，應盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務項目中受益。

——建立基本公共服務多元化供給機制，大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業發展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發揮社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機制，提高公共服務效率和質量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫療衛生、就業培訓等方面，都可以對傳統的預算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，探索、創新有效的供給機制。比如，用“教育券、健康券”代替傳統教育、衛生經費的撥付方式，放寬基本公共服務投資的準入限制，通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，創新政府基本公共服務投資體制，將原由政府包攬的直接供給職能交由市場主體行使，政府主要職責轉換到做好籌資與監管。

——建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區需要什么樣的公共物品、偏好如何、優先順序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當的機制充分表達出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉變為政策決策的參考依據和行動目標。建立和完善貧困地區地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務供給充分體現公眾需求。

（四）注重財政政策的可持續性

城鄉基本公共服務均等化的實質是民生問題，與公共財政的關系非常緊密，對財政的需求很高。近十多年國家為了推進城鄉基本公共服務均等化，已出臺了一系列制度、政策，國家財政僅在教育、醫療衛生、社會保障方面的支出比重已達40%左右，為公共財政覆蓋農村提供了重要的財力基礎。今后中長期從宏觀戰略全局出發，國家財政無疑仍要加大民生支出和農村基本公共服務支出，但必須指出，未來城鄉基本公共服務均等化新的制度、政策出臺及支出增加一定要把握好范圍、時機、力度和節奏，注重財政政策的可持續性。這主要是因為：其一，我國財政收入已由過去的高增長變為常態增長，而且未來收入高增長的時代已經結束。1994—2011年我國財政收入由5218億元增加到103874億元，增長了18.9倍，年均遞增19.37%。近二年受經濟下行和國家減稅政策的影響，2012年和2013年財政收入增速已降為12.9%和9.8%。國內外大量研究表明，中國經濟發展未來仍有很大潛力，但經濟增長速度已不可能維持過去的10%以上，7%左右的經濟增速將是未來長時期經濟發展的新常態，這就從根本上決定了未來財政發展必將步入一種常態增長趨勢。其二，未來中長期整個財政支出面臨新的增支壓力。除了基本公共服務如教育、社保、醫療衛生之外，未來還有四大增支壓力：即糧食安全和農業可持續發展，生態環境保護、推進城鎮化發展、產業優化升級和戰略性新興產業發展等。這都是未來關系我國現代化進程的重大戰略問題，需要財政從政策和財力給予支持。其三，政府債務呈現加速增長的態勢。目前中央政府債務余額已達8.6萬億，地方政府債務余額已接近20萬億，政府債務負擔率已達50%左右。政府債務雖然尚在安全的范圍之內，但債務快速增長和不斷到來的償債高峰壓力需給予重視。綜上，當前和未來的財政狀況已與過去有很大不同，在這一大背景下，必須考慮未來城鄉基本公共服務均等化與財政政策可持續性的均衡。我國仍是一個發展中國家，城鄉基本公共服務均等化必將是一個長期目標，是一個動態優化過程，這從根本上講是取決于國情和財力的制約。

主要參考文獻：

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（作者單位：財政部財政科學研究所）

責任編輯：宗宇翔