市政環保ppp項目的風險分析

殷筱曄 左紹美 田勇超

【摘要】：通過在環保領域運用ppp模式能夠有效解決環保產業發展的若干問題，促使環保產業高效發展，但在實際運作中環保ppp項目產生了諸多問題。本文列舉一些典型案例，對其存在問題及原因進行了分析。在此基礎上對其存在的風險進行分類并對增強風險管理能力進行了簡要建議。

【關鍵詞】：環保；PPP；風險管理

引言

政府有限的公共服務供給難以滿足公民無限的需求，引入私人部門參與合作能夠有效解決政府這一單一主體公共服務供給不足、融資壓力大、技術不精等問題。PPP模式已經在環保領域產生了巨大的作用，為解決環保產業資金投入不足、技術要求高等問題提供了解決方法，已經得到廣泛運用。2015年甚至被稱為“PPP元年”，但是在這股PPP熱潮中，失敗案例也大量存在，日本杉田定大教授曾指出：“日本花了20年只做了500多個PFI/PPP項目，其中只有6個失敗。中國2年就做了3000多個，冒進是會出問題的，不知會有多少個失敗。”[1]在推進PPP的過程中，我們不僅應多方面、多角度分析一個項目有是否適合采用PPP模式，還應對現有PPP失敗案例進行分析，失敗案例的教訓甚至比成功經驗更加重要，深入分析其存在的風險及生成原因才能提高公私雙方風險識別及風險管理的能力，充分發揮PPP模式的價值。

一、市政環保PPP項目中存在的問題及風險分析

以下筆者列舉了12個典型的失敗市政環保PPP項目，涉及污水處理、垃圾焚燒、發電、供水項目等，其中自來水供水項目最多，占據所有列舉項目的50%，其次是污水處理項目，占33.3%。

根據表1中對筆者進一步對環保ppp項目的分析，項目存在的各種問題可以歸結為以下三類：一、政府方面：回購、拖欠應付費用、收費變更；二、私人方面：技術及后期監管不達標造成污染問題；三、其他問題：缺乏上位法規定、合同訂立不合理。另外，在合理的公私合作關系中還混雜了尋租——設租關系：政府作為公權力的擁有者，通過部分ppp項目看出其信用存在問題，導致雙方合作關系出現破裂，這也可能是一種設租現象的表象。由于公共領域的漏洞，政府官員企圖通過非法的非經濟手段來獲得、維護其既得利益，在政治領域開展隱藏的幕后交易，ppp項目中的設租導致的尋租行為必將導致社會資源的極大浪費，使公共利益蒙受極大的損失。就私營部門來說，前期搜尋可能的經濟組的信息，后期由于政府官員變動、法律變更等因素導致前期尋租的努力得不到回報，也導致自身利益的極大損失。但是在社會環境及人的自利行為、公共機制等主觀、客觀、體質因素的影響下，尋租、社租現象還是存在的。為進一步研究ppp項目背后的風險，在表1分析基礎上，筆者通過羅列13種PPP項目中的常見風險，來進行以上項目存在的風險的具體探究。

根據表2對PPP項目的風險分析，可以看出在環保PPP項目運行的過程中，因為政府所產生的風險如政府信用、政治決策失誤/冗長、腐敗占據很大比例，其他類型的風險產生機率相似。私人部門在配套設備服務提供上有所不足，還存在收費變更等問題。公私部門都存在行為失范的問題，最終都將導致公共利益直接受損，使人們難以獲得應有的合格的公共服務。總體來看，政府應該更多承擔起由于自身失范行為導致的風險，通過立法為PPP風險提供法律支撐，避免政府部門失信。根據風險分擔原則合理分擔公私雙方承擔的風險，私人部門也應合理承擔。

二、加強環保PPP風險管理能力的建議

（一）合理設計風險分擔方案

在項目合作前，風險評估公司要充分評估企業的經濟實力以及融資能力，避免在融資期限內不能獲得項目所需融資，使得前期努力付諸東流，還使得企業蒙受不必要的損失。風險分擔應遵循以下原則：①風險分擔與控制力相對稱，即公私雙方應該以項目大局為重，在風險分配上遵循由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險的原則；②風險分擔與收益相對稱，分擔風險越大，相應的收益亦應越高；③風險分擔與投資者參與程度相協調；④承擔的風險要有上限。[8]

（二）做好風險轉移工作

為防止公私雙方以及項目在運行時蒙受不必要的損失，保證項目順利地運作，在進行風險轉移工作時，公私雙方不應盡可能以將風險轉移給對方為目的，具有承擔風險能力卻試圖擺脫自身風險。在實際風險分擔過程中，有能力承擔更多風險的一方應該盡量承擔風險，對于能力不足、難以承擔風險的另一方，應通過保險、擔保等方式對風險控制力較弱的一方進行轉移，最大程度減輕所承擔的風險，以保證項目參與雙方都能夠合理管控風險，最終達到項目預期實現的效果。

（三）進行全生命周期集成化動態風險管理

Ppp項目參與方、合同結構以及運作程序比較復雜，面臨的風險也比一般的項目大，這就使風險管控的難度增強。在項目進行過程中，很有可能產生在簽訂合同前期未預料到的風險，因此利用全生命周期系統、理論對項目進行動態風險管理是必要的，通過對投入的人力、物理、財力進行有效整合，綜合考慮各種風險因素采取科學風險管理措施。[9]為實行動態風險管理，首先應加強政府部門的監管能力，進行事前、事中、事后全過程管理，管控好項目運作過程中的各個環節，如項目風險管理計劃、項目風險識別、項目風險度量、風險分配、風險應對以及風險管控，明確各個流程的主要任務，采用多樣化的方法做好風險管理的工作；其次，采取多種風險規避措施：采取保險、外商政府出口信貸、與政府背景大公司合作、擔保措施、承包商擔保或銀行提供保函、合同約定政府補償等。[10]

（四）完善特許經營合同

《PPP模式合同范本暨政府和社會資本合作項目通用合同范本（指南）》編制了86條規定編制合同，在實際操作中要嚴格遵守范本的各項原則，根據項目實際情況合理編訂合同。厘清ppp合同的性質是民事合同還是行政合同，ppp合同不僅僅是簡單的行政合同，應給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的權利在合同中需明確雙方的權利和義務以確保公用事業順利完成，避免因合同訂立不完善帶來的后續問題。[11]

（五）完善ppp法律法規，做好頂層設計

Ppp項目中存在很多由于法律變更導致后期ppp運作出現問題的案例，ppp立法滯后于現實中ppp項目的實際發展速度，缺乏合理頂層設計必將導致ppp在實際運作中出現問題。政府在ppp立法方面應該加快步伐，制定上位法，綜合協調現已出臺的ppp的若干法律法規并設置統一的協調機構。通過這些措施增強ppp立法的效力，保證項目在較長的周期中有法可依，為ppp項目在實行過程中提供依據、避免沖突，加強執法效力，將ppp項目中可能存在的問題明確規定、盡量減少ppp項目因為法律問題可能帶來的經濟損失。在上位法的指導約束下，做好頂層設計，避免由于跨地區或設計多行業主管部門的項目在運行中出現問題，避免在項目運行過程中由于法律變更導致的一系列問題。[12]

注釋：

[1]CIDEG專題論壇：日本PPP項目和僵尸企業處理經驗[R].2016（3）

[2]PPP模式失敗案例之長春匯津污水處理廠.水工業市場，2015，（3）

[3]國內外九個PPP項目失敗案例及評價.水工業市場，2015，0（10）

[4]趙曄，我國PPP項目失敗案例分析及風險防范.地方財政研究，2015，0（6）

[5]全國工商聯環境服務業商會.《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》[N]. 21世紀經濟報道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析.中國軟科學，2009，（5）

[7]楊翠云，中國PPP項目風險的案例分析.現代商業，2013，（15）

[8]苗延亮，淺談PPP項目的風險管理.鐵道建筑技術，2010，（12）

[9]葉曉甦，周春燕，PPP項目動態集成化風險管理模式構建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，淺談PPP項目的風險管理.鐵道建筑技術，2010，（12）

[11]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉建設，2015，（8）

[12]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉建設，2015，（8）

參考文獻：

[1]CIDEG專題論壇：日本PPP項目和僵尸企業處理經驗[R].2016（3）

[2]PPP模式失敗案例之長春匯津污水處理廠.水工業市場，2015，（3）

[3]國內外九個PPP項目失敗案例及評價.水工業市場，2015，0（10）

[4]趙曄，我國PPP項目失敗案例分析及風險防范.地方財政研究，2015，0（6）

[5]全國工商聯環境服務業商會.《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》[N]. 21世紀經濟報道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析.中國軟科學，2009，（5）

[7]楊翠云，中國PPP項目風險的案例分析.現代商業，2013，（15）

[8]苗延亮，淺談PPP項目的風險管理.鐵道建筑技術，2010，（12）

[9]葉曉甦，周春燕，PPP項目動態集成化風險管理模式構建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，淺談PPP項目的風險管理.鐵道建筑技術，2010，（12）

[11]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉建設，2015，（8）

[12]]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉建設，2015，（8）