行政執法規范化研究

摘 要：行政執法規范化建設對推進依法行政，建設法治政府起著非常重要的作用。但我國行政執法在法律制度、執法隊伍、執法程序等方面仍存在著諸多問題，對此，我們應該從法律法規的完善、執法隊伍建設、執法程序完善等方面著手，以促進行政執法規范化水平。

關鍵詞：行政執法；規范化；依法行政

一、行政執法規范化的現實意義

（一）行政執法規范化建設是依法治國的重要內容

依法治國的基本要求是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，其中執法同立法一樣，是依法治國的最基本要求，而行政執法是貫徹執行國家法律規范的重要環節，也就是說執法是立法實現的保障和方式，如果沒有行政執法，立法就只是一紙空文，根本無法起到規范社會秩序的作用，而行政執法的最終目的在于規范化。近十幾年以來，我國立法在不斷地完善，現在一個非常重要的問題就在于如何執行，因此，行政執法就成為了我國法治建設過程當中的一個重要環節。而當前我國正處于社會轉型期，社會矛盾不斷凸顯，利益價值觀多元化，導致我國行政執法領域產生非常多新的問題，因此，如何來解決這些層出不窮的新問題，就必須依靠嚴格執法，推進行政執法規范化建設。

（二）行政執法規范化建設是構建和諧社會的客觀需要

行政執法維護社會穩定的方式是通過行政處罰以及行政強制的方式來處理各種違法行為、通過行政調解、行政復議裁決各種行政糾紛，而這里所說的行政執法前提必須是文明的、規范的。首先，規范的行政執法才能保證行政主體秉承著“以人為本”的執法理念，進而規范行政主體的行政行為，尊重公民各項合法權益，從而減少社會矛盾、沖突特別是群體性突發事件的發生。其次，規范的行政執法才能保證執法過程是依法進行，才能為經濟社會發展創造一個穩定的環境，保證市場秩序有條不紊的進行。由此可以看出行政執法規范化建設對建立一個公平正義、安定有序、法制完備的社會環境起著至關作用，同時也是構建和諧社會的客觀需要。

（三）行政執法規范化建設是維護人民根本利益的重要途徑

行政執法的出發點以及最終目的就是為了維護最廣大人民群眾的根本利益。而當前我們出現的各種“暴力執法”、“釣魚執法”等不規范的執法行為已經嚴重侵犯到了公民的基本權利，而通過行政執法規范化建設，也就是規范執法主體、規范執法程序以及加強行政執法監督和監管等方式，才能規范行政權的行使，才能防止行政權力濫用，進而保障公民、法人和其他組織的合法權益。同時通過行政規范化建設，能夠實現執法主體信息的互通共享、實現執法信息公開、實現執法方式的創新，進而降低行政執法成本、提高執法效率，更加方便人民群眾，維護人民群眾的根本利益。

二、三明市行政執法規范化建設的現狀及存在問題——以城市管理行政執法為視角

我國相對集中處罰權最先在城市管理行政執法領域展開，同時城管執法也一直是我國城市治理的重點和難點，也是我國行政執法矛盾突出的領域，諸如近幾年出現的執法不規范現象，如“暴力執法”現象就源于城市管理執法領域，因此，研究城市管理行政執法領域的現狀與矛盾，能夠折射出當前我國綜合行政執法過程中的現狀與存在的問題。

（一）三明市城市管理行政執法規范化建設的現狀

近幾年，三明市在城市管理行政執法方面，采取健全制度，完善執法程序，規范執法隊伍、嚴格執法責任等方式來提高執法和服務水平，為三明市營造了良好的城市環境，提升城市文明程度，也同時取得了一定的成績，如三明市先后被評為全國衛生城市、全國文明城市。

1.城市管理法律制度不斷健全

近年來，三明市非常注重城市管理法律制度建設，如三明市政府于2013年下發了《三明市人民政府關于開展城市管理相對集中行政處罰權工作的決定》，進一步規范了城市管理行政執法；再如今年的12月2日，由福建省十二屆人大常委會第二十六次會議全票表決通過《三明市市容和環境衛生管理條例》，該條例將于2017年3月1日正式施行，這是三明市獲得地方立法權后，制定出臺的首部實體性地方性法規，為三明市城市管理行政執法提供了直接的法律依據，結束了城市管理行政執法“借法執法”的歷史困境。此外，三明市還先后出臺了3個“兩違”綜合治理配套政策和1個責任掛鉤聯系制度。即：市政府出臺的《三明市違法占地、違法建設分類處置辦法》、《三明市“兩違”綜合治理目標考核辦法》、市委組織部出臺的《關于在“兩違”綜合治理工作中開展干部專項考核的實施意見》（明委組通〔2014〕33號文件）和《關于建立市“兩違”領導小組成員單位掛鉤聯系制度的通知》，進一步健全了我市“兩違”工作機制，確保兩違工作能夠長期、高效、平穩、有序地開展。

2.城市管理執法隊伍不斷規范

根據省政府《關于在三明市開展相對集中行政處罰權工作的批復》（閩政文〔2012〕465號），三明市政府印發《關于開展城市管理相對集中行政處罰權的決定》（明政文〔2013〕256號），不斷加強執法隊伍建設。首先，在三明市兩區成立“區城市管理行政執法局”和“區城市管理綜合執法大隊”，加強城管隊伍和街道、社區的城管機構建設，如梅列區將區城管大隊市容中隊下放至街道管理，充實基層執法隊伍力量，發揮街道的主體和基礎作用，夯實城市管理的基礎。其次，增加經費投入，通過提高城管協管員工資待遇，調動一線職工的工作積極性。第三，推行城管執法工作“三統一”（統一名稱、統一制服、統一執法文書），提高行政執法效率和水平，促進城管工作便捷高效。

3.城市管理執法方式不斷創新

城市管理可以說是一項非常繁雜的工作，如何利用有限的資源實現有效的管理成為一個重要的問題，三明市就通過多種舉措不斷創新執法方式，取得了一定的成效。第一，利用網格化管理，強化“大城管”工作格局，比如通過城市管理“街長”制、完善“微城管”工作機制。將全區路段及“街長”制工作人員進行整合、梳理為35個路段街長制工作團隊，進一步明確城管委、“街長”、職能部門職責。強化“梅列微城管”微信群信息記錄通報功能，將涉及城市管理的市、區、鎮（街）、居以及職能部門的工作人員全納入工作群內，確保溝通快捷、反應迅速、運轉高效。配置“街長”定位終端設備，落實定崗定人。每月組織城管辦及街道管理人員進行日常暗訪督查和集中巡查，開展“街長”制專項考評工作，對各路段街長制工作進展情況進行考評通報，落實末位問責機制，及時發現問題，及時落實整改；針對交通秩序、環境衛生、市容秩序等城市管理重難點問題，定期開展整治行動，全面施劃道路停車泊位，加強交通秩序管理力量，建立健全長效管理機制，進一步改善了城區市容環境秩序面貌。第二，利用城管微信平臺，形成縱向到底、橫向到邊的管理體系。三元區建立三元城管微信平臺，充分利用互聯網技術，對城市管理過程中出現的問題做到及時發現、及時處理，從而提高問題的發現率、處置率，推動城市管理健康發展。第三，實施環衛精細化管理。三元區建設“環衛GPS管理平臺”，對戶外作業實現量化考核，作業質量顯著提高。針對每個清掃班組的作業區域在平臺上劃定了“電子圍欄”，通過GPS衛星定位，工人上下班時間即進出“電子圍欄”的時間就有了精確的判定，每一位環衛清掃工人在作業時段，在自己的作業區域即“電子圍欄”內的行進路線、行進里程數都以直觀的形式得以統計，客觀上行進里程越多保潔質量越高，做到了對清掃作業的量化考核，該系統運用顯著提高了對工人的作業時間和作業質量的監管水平。

（二）三明市行政執法規范化建設中存在的問題

1.行政執法法律制度不規范

在我國大部制改革的背景下，與城市管理行政執法機構類似的集中處罰機構在不斷增多，但我國綜合行政執法的主要法律依據來源于《行政處罰法》，其中規定了“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人政府可決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”因此，我國現在的行政執法機構缺乏一部法律來界定綜合執法機構的權力來源、執法程序等相關規定。以城市管理行政執法為例，我國各地區的城市管理行政執法基本上處于各自為政的形勢，每個地區的城市管理行政執法基本上都處于借法執法的尷尬境地，而根據《行政處罰法》和國務院《關于進一步推進相對集中行政化罰權工作的決定》有關規定，必須經過省級人民政府批準，才具備行使相對集中行政處罰權的執法主體資格，但是我國大部分的城管機構并沒有按照上述的程序進行申報批準取得執法主體資格，其合法性受到質疑。而三明市在此背景下出臺了《三明市市容和環境衛生管理條例》，雖然說為城市管理行政執法提供了直接的法律依據，但這也只是地方性的法規，仍然缺乏上位法的統一規定。

2.行政執法隊伍不規范

近幾年，我國在深化行政體制改革的過程中雖然也在不斷加強行政執法隊伍建設，但是總體而言，各地區的行政執法隊伍仍存在不規范的現象。首先，各地行政執法隊伍不統一，如北京的城管編制是具有國家的正規編制，通過公務員錄取考試的國家公務員中，而有些地區的城管是事業編制和甚至是通過合同制雇傭的人員來執行執法人員員的權力，對于行政處罰尤其是罰款上就存在一個問題，公務員需要上繳國庫，而有些地方則需要用來維持單位的運行，因此，對于處罰行為以及處罰的資金的監管上很困難。其次，行政執法輔助人員的問題。我國現在大部分的行政執法機構當中都保有執法輔助人員，由于執法輔助人員本身無執法權，也無需通過嚴格的執法考試，因此普遍素質偏低，再加上執法職責不清，因此經常會出現不規范的執法行為，如三明市梅列區城市管理行政執法大隊一共40個編制，其余的都是聘用制的輔助人員。第三，部分行政執法人員素質偏低，比如在執法觀念中仍然秉持“唯權”的意識，不重視對人民群眾利益的維護，在執法過程中野蠻執法、暴力執法、濫用職權等等。

3.行政執法程序不規范

我國至今沒有統一的《行政程序法》，執法程序散見于單行法或地方的一些法規規章或者一些行業規定，如福建省出臺了《福建省行政執法程序規定》，湖南省出臺了《湖南省行政程序規定》，各地的規定都不統一。導致在當前的行政執法過程中，執法主體因不遵循法定的程序，甚至違反法定程序的現象屢屢發生，如屢屢出現的“釣魚執法”現象就是違反法定程序的一種表現，一些執法主體在行政執法過程中經常會采取引誘、暴力、威脅等非法手段來進行，或者行政行為超過法定期限、執法步驟的隨意顛倒等等，執法程序的不統一直接影響著行政執法的行為規范。

三、推進行政執法規范化的對策與建議

造成我國行政執法不規范的原因有多方面，既有法律法規缺失的原因，也有執法主體不規范的原因，還有執法程序不規范的原因，對此，筆者認為應當以下三個方面來推進行政執法規范化建設：第一，解決“執什么法”的問題。我國的行政執法種類非常之多，包括了城市管理執法、商務執法、稅務執法、環保執法、公安執法等等，這些行政執法內容往往存在互相交叉、互相配合的關系，因此，必須要厘清各類行政執法機關的職權范圍；第二，解決“誰來執法”的問題。在厘清行政機關執法范圍后，應當界定執法主體的問題，也就是說誰來執法，應當具備什么樣的執法素質。第三，解決“怎么執法”的問題。也就是執法過程當中應當遵循什么程序。

（一）健全法律法規，提供執法依據

我國行政執法不規范的重要原因之一在于我國行政執法領域的法律法規不健全，導致一些行政執法機關無法可依或者所依據的法律法規相互沖突，因而導致行政機關執法依據不足，產生胡亂執法的現象。對此，首先，我們要解決的問題就是對一些無法可依的領域或者法律法規稀疏簡陋的問題，要加快立法進程。針對我國大部制改革的背景，如城管執法、商務執法等領域都是實施集中處罰權的行政執法機構，需要制定相關法律來統一規定行政執法權力的來源以及范圍，再由各地針對本地區情況制定相應的實施條例，如針對城市管理行政執法“借法執法”的長期困境，三明市就出臺了《三明市市容和環境衛生管理條例》，為三明市城市管理執法提供了直接的依據，其他地方政府也可以加以借鑒。其次，對于目前法律法規之間存在相互沖突、相互抵觸的現象，要對現有法規清理和完善，加強整個法律體系的統一協調。比如對于涉及行政執法職能較多的部門，以商務執法為例，其中就涉及到酒類流通、畜禽屠宰、商品流通、報廢汽車、二手車交易等諸多領域，而這些領域又涉及到公安、工商、衛生等部門，再如城市管理執法也涉及到很多部門，因此，針對該類行政執法必須要厘清各類行政執法機構之間的職能范圍，以減少行政執法錯誤，杜絕推諉扯皮的現象。

（二）完善選拔考核機制，規范執法主體

行政執法人員與普通公務員不同的一點在于，行政執法人員是行政處罰權的直接操縱者，他們的素質能力直接關系到行政執法的效果。因此，要規范執法行為就必須要規范行政執法主體。為此需要完善行政執法人員的選撥與考核機制，以此保證執法人員綜合素質和業務能力。首先，要規范執法隊伍的選撥機制。目前我國行政執法隊伍一般包括兩類，一類是有執法證的正規編制執法人員，另一類是聘用的輔助執法人員。對于前一類而言，應當要嚴格依照行政執法人員必須具備的素質與能力來進行考核，并且定期進行培訓，加強行政執法隊伍的執法能力與素質。對于輔助人員的選拔培訓與工作內容要嚴格要求，在選拔時也要注意考核他們基本的執法觀念與能力，并且要嚴格界定其工作方式及范圍，不能出現權力模糊現象。并且輔助執法人員也要有相應的考核評價體系，這樣才能促進整個執法隊伍總體素質的提高。其次，要規范執法隊伍的考核機制。完善的考核機制是促進執法人員效率與公正，保證執法規范的一個非常重要的途徑。當前一些行政機關僅僅將處罰數量作為考核標準，這種考核方式將會嚴重影響一線執法人員工作方式，也導致非常多不規范的執法行為的出現。因此，我們要將是否能夠依程序執法、執法效能等納入考核內容，突出執法效能評估，完善錯案追究機制，對錯誤執法，依規追究其責任，健全獎懲機制，妥善運用考核結果，以此為考核、任用、晉升干部的重要依據。

（三）強化執法程序，規范執法行為

程序是行政主體開展執法工作中不可缺少的重要環節，執法程序的規范化、統一化對于規范行政權力的行使、提高執法效率和行政相對人合法權益的維護都意義重大。首先，針對我國當前程序法不統一的狀況，建議盡快出臺統一的《行政程序法》，對行政執法程序作出統一的規定，其中就包括行政執法的整個過程，以減少違反程序，濫用行政權力的情況。其次，要對規范自由裁量權，自由裁量權是行政執法實踐當中一個非常重要的課題，行政執法主體自由裁量權過寬必然會導致行政處罰的不規范和不統一，因此，建議各地根據本地實際情況制度菜量基準制度，對裁量空間進行壓縮，以更好地引導和規范自由裁量權的行使。

參考文獻：

[1]陳燕青.試論行政執法規范化建設的現實困境與實踐路徑[D]福建師范大學，2015

[2]唐瀟瀟.我國城管行政執法研究[D]安徽大學，2015

[3]李新剛.促進行政執法規范化的現實思考[J]河北理工大學學報，2008（2）

作者簡介：

李小立，女，中共三明市委黨校（市行政學院、市社會主義學院）法學教研室教師。研究方向：行政法。

（作者單位：中共三明市委黨校）