中原經濟區區域治理體系構建研究

張悅

摘 要：黨的十八屆三中全會以來，我國區域經濟社會協調發展的態勢更為明顯。中原經濟區是繼長三角、珠三角等經濟區后又一區域經濟帶，是經濟新常態下支撐全國經濟又好又快發展的新的經濟增長板塊。實現中原經濟區的區域發展目標，加速推進區域一體化發展，必須通過推進區域治理體系和治理能力現代化，探索建立完善的區域治理體系來促其由布局變為現實。

關鍵詞：中原經濟區；區域治理；治理體系

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0064-03

一、區域治理的內涵和特點

“治理”是黨的十八屆三中全會提出的一個關鍵詞。推進國家治理體系和治理能力現代化是這次三中全會確立的全面深化改革的總目標。治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要[1]。根據治理范圍的不同可以將國家治理分為宏觀中央治理、中觀區域治理和微觀地方治理三個層次。中國是一個幅員遼闊、地域差異十分顯著的國家，區域治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化十分重要的組成部分。

區域治理是治理理論發展的重要分支，也是近年來公共管理領域的熱點議題。相對于此前局限于行政區劃的區域行政而言，區域治理也就意味著地方政府跨越行政區劃限制，在各領域內加強合作以促進區域共同發展的創新治理模式[2]。區域治理具有四個基本特點：一是多元主體形成的組織間網絡或網絡化治理；二是靈活多變的公共管理和政策環境構成的復雜的治理環境；三是注重采用多元彈性的“協調”方式來解決區域公共問題；四是強調多元治理主體的參與性。

進一步對區域治理進行深入分析就會發現區域治理是一個涉及到區域經濟、政治、文化、社會、生態、法治等各領域體制機制、法律法規安排的綜合體系。區域治理能力是運用制度安排管理區域各方面事務的能力。區域治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分發揮治理體系的效能。

二、中原經濟區建設具有創新、示范效應

（一）中原經濟區經濟社會發展概況

“中原定，天下安。”中部地區指的是中國的山西、湖南、湖北、河南、江西、安徽六省。這六省處于中國的地理中部，好比是中國的心臟地區。從2004年3月溫家寶總理在政府工作報告中首次明確提出促進中部地區崛起，到2011 年1 月中原經濟區被納入《全國主體功能區規劃》，成為國家重點開發區域，標志著中原經濟區建設已經從理論論證階段進入到具體實施階段。中原經濟區是一個區域性概念，主要是指以河南省為主體，由豫鄂皖晉魯冀6個省25個 市組成的綜合性經濟區。中原經濟區地處我國中心地帶，地理位置重要，既是東部沿海地區經濟發展延伸的戰略腹地，又是西部大開發的連接紐帶，處于東西交會、南北貫通的核心地區；中原經濟區經濟總量大，GDP 總量近5.5萬億元，占全國的8.94%，工業產值占全國的近11%；人口約1.5億，市場潛力巨大，在全國改革發展大局中具有重要戰略地位[3]。

（二）中原經濟區現行治理體系存在的問題

從中原經濟區運行的制度設計來看，主要是通過行政領導之間的聯席會議來協調和解決區域重大問題與決策部署。中原經濟區市長聯席會設執行主席方和常任副主席方，執行主席方實行輪換制，每年一輪換，負責牽頭組織經濟區年度工作，并負責承辦每年召開一次的市長聯席會議；中原經濟區市長聯席會辦公室所在城市邯鄲市為常任副執行主席方，負責協助執行主席方做好聯席會日常工作，更多履行對區域合作工作的協調、服務職能[4]。

從中原經濟區實際的運行狀況來看，存在以下五個突出問題：一是治理主體單一，現有的區域合作僅限于政府之間的合作，治理主體結構中缺乏私人部門和其他非政府組織及公眾；二是治理運行體系不健全，以自上而下的行政推動為主，缺乏水平層面的政策網絡生成和自下而上的全民參與；三是治理內容不完善，以促進區域經濟發展居多，對區域公共事務的關注較少，治理績效不高；四是缺乏有效的治理工具，過分依賴協商和行政方法，難以有力地推動區域治理目標的實現；五是區域協作組織權威性不高，工作協調機制建設進展緩慢，一旦面臨涉及重大利益的問題時，難于協調，無力推進合作，出現了一定程度的治理混亂。

三、促進中原經濟區發展需要創新區域治理體系

在經濟新常態背景下，培育新的區域經濟帶，促進區域合作與區域一體化，實現區域經濟和社會同步發展是未來中國經濟社會發展的重要戰略支撐。中原經濟區地處欠發達的中部地區，發展水平又低于中部其他地區，屬于“經濟低地中的低地”，整體發展水平低于全國平均水平。中原經濟區要想后來居上，成為我國新的區域增長極，亟須提升區域治理能力，創新區域治理（結構）體系，為優化區域發展提供示范和樣板。

（一）設立組織化、制度化的合作機構

中原經濟區地跨多個省級行政區，涉及到的公共事務和公共議題，已經突破了行政層級的管理權限、行政區劃的地域分割以及單一組織部門的運行邊界。現在運行的市長聯席會議是相同級別的政府之間的互往，缺乏有效的利益協調機制，容易誘發無序競爭；另一方面，執行主席方每年輪換，只負責組織經濟區的年度工作，權力義務不固定，容易失去持續效應，歸于“虎頭蛇尾”。

為解決這一問題，在中原經濟區建立一個穩定的實體合作機構是不可或缺的。由中原經濟區各參與方合作產生中原經濟區建設領導小組，負責組織制定經濟區中長期發展規劃、研究決策全局性重大問題、實施區域政策及協調各地方政府的行動。通過建立輪值機制，由區域內各城市定期輪流擔任輪值委員，賦予其他城市在固定時期內的牽頭權限，組織協調各成員市貫徹落實領導小組的各項決議、決定，以發揮不同城市的積極性。針對區域內的特定問題（新型城鎮化建設、旅游資源開發等），可設立專題委員會，專題委員會并不干預地方政府的運作，只負責推進具體的問題的解決。“專職小組+輪值委員+專題委員會”的合作結構極大地促進了區域內信息共享、利益協調、相互協作。

（二）培育多元治理主體

中原經濟區的治理主體不僅是政府，也包含整個區域內的私人部門、非政府組織和社會公眾，而且來自政府外部的力量是推動地方政府密切合作、影響中原經濟區議事日程的重要力源。

在中原經濟區治理體系中政府作為參與者之一不再具有主導地位，但是基于治理客體的公共性，依然扮演著重要的元治理角色，其治理能力著重表現在合理規制、激發與誘導、規范與協調等方面。

非政府組織在治理體系中具有著很重要的作用。非政府組織具有非官方性和靈活性，可以有效地進行利益協調和監督政府的行為，政府部門應通過稅費減免、招標采購等方式鼓勵區域性社會組織共同參與區域公共服務和公共治理[5]。

社會公眾作為重要的參與主體，其參與意識和治理能力直接決定著中原經濟區的治理水平和績效。要鼓勵和提倡公民參與治理區域公共事務，進一步推進公共事務實行信息公開制度，重點建立對話機制，使中原經濟區的社會公眾平等參與區域公共事務的治理。

（三）推進治理客體社會化

中原經濟區的治理客體是區域公共事務。除了注重經濟區產業發展外，更要關注公共服務、基礎設施之間的協調發展。大力推進基礎設施建設，盡早建立起以城市為連接點，涉及交通、電網、金融及信息化網絡等方面的跨區域復合網絡體系。

在公共交通方面，繼續完善以高等級公路為主的公路網絡，加大高速鐵路、城際快速軌道的建設，形成以鄭州為中心的鐵路、公路、航空、輕軌構成的快捷、銜接緊密的現代化綜合交通體系。建立城際輕軌、高速鐵路和公路為紐帶的半小時緊密圈，兩三個小時到達的輻射圈，將中原經濟區各城市連接起來，同時完善與全國各主要城市和沿海港口的交通體系和物流服務平臺建設，增強對外客貨運能力，帶動區域發展。

在公共服務領域，一要構建信息化平臺，建設區域教育、衛生、就業等信息交流平臺，實現區域信息資源共享，促進人員、技術的跨市流動；二要提高公共服務能力，加大科技、文化、教育事業的投入，提高市民整體素質，實現社會事業與經濟發展共同進步；三要構建多元化的金融組織體系，由于區域內銀行比較多，利益關系也較復雜，可以先從民營企業入手協調，實現一體化；四是要加快新型城鎮化建設步伐，構建層次分明、結構合理、功能互補、協調發展的現代城鎮體系。

（四）建立網絡化治理機制

在中原經濟區治理中，政府的作用范圍是以行政區劃為界的，市場的作用力是以其經濟作用為界的，社會的影響力是以其社會關系范圍為界的，這三種力量在中原經濟區內交叉重疊。因此，要在經濟區內建立“政府—市場—社會”三位一體的網絡化治理機制。這個三位一體的網絡結構由兩個相互獨立又相互聯系的部分組成：一個是中原經濟區內各級政府所構成的政府治理網絡系統，主要負責消除行政壁壘，建立保障中原經濟區總體和長遠發展的機制；另一個是地方間多元主體所構成的社會治理網絡系統，市場力量要促進中原經濟區市場合作手段的發育和完善，進行有效的區域資源整合和合理配置，社會層面可以建立商業、文化類的行業協會等，以行業協調方式維護區域內市場秩序，發展社會環境。

政府、市場、社會三者之間是一種平等的關系，主要通過溝通、對話、協商的方式來建立伙伴關系共同實現中原經濟區治理目標[6]。

（五）優化區域治理工具

中原經濟區的區域性整體發展目標，必然要求治理主體采用經濟、法律、行政等多種治理工具。

市場工具要確立市場機制在資源配置中的決定性作用，充分發揮市場機制對各類治理主體的引導作用；行政工具要發揮行政機制協調各級政府的關鍵作用；法律工具要制定中原經濟區合作的基本法律框架，規范不同的利益主體，制定區域發展的規劃和進度、區域治理的目標與范圍、溝通與協調機構等。在推進中原經濟區區域治理中，要注意各種治理工具的有機配合與協調。

四、結語

總之，區域協同已成為治理領域的一個普遍問題。中原經濟區區域治理體系的建立就是針對地方的實際，積極實踐并創新區域治理的體制機制，成為豐富治理實踐的源泉。國家治理體系與治理能力現代化的目標，只有在各領域、各方面、各層級的治理實踐不斷完善和提高的基礎上才能完成，也只有欠發達地區的治理實現現代化，才能真正實現全國治理的現代化。

參考文獻：

[1] 俞可平.從統治到治理[EB/OL].中國戰略與管理研究會，2004-04-01.

[2] 張成福，李昊城，邊曉慧.跨域治理：長三角區域協調發展聲與新模式[J].中國行政管理，2012，（3）：102-109.

[3] 鐘勁松.中原經濟區核心城市綜合實力評價與區域帶動作用分析[J].經濟問題探索，2011，（5）：57-61.

[4] 中原經濟區市長聯席會議情況介紹[EB/OL].中原網，2013-10-10.

[5] 曾永安.區域環境治理中地方政府協調機制的構建[J].天水行政學院學報，2013，（1）：59-63.

[6] 張緊跟.從區域行政到區域治理：當代中國區域經濟一體化的發展路向[J].學術研究，2013，（1）：42-49.

[責任編輯 陳麗敏]