優(yōu)化基層干部結(jié)構(gòu)調(diào)查與思考

劉永明 李永明

隨著干部人事制度改革的推進，縣鄉(xiāng)兩級公務員隊伍結(jié)構(gòu)和來源發(fā)生了深刻變化，干部隊伍建設中出現(xiàn)了一些新情況和新問題，如何適應新形勢的要求，改善縣鄉(xiāng)公務員隊伍結(jié)構(gòu)，擴大縣鄉(xiāng)干部隊伍來源，是值得我們?nèi)ド钊胩接懙膯栴}。為進一步了解縣鄉(xiāng)干部隊伍結(jié)構(gòu)及來源現(xiàn)狀，研究提出新形勢下加強和改進縣鄉(xiāng)兩級公務員隊伍結(jié)構(gòu)、擴大來源的意見建議，鳳陽縣委組織部、縣人社局、縣委黨校組織調(diào)研組，采取發(fā)放問卷、座談走訪等形式，進行了專題調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，干部管理體制，干部隊伍結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、來源等都發(fā)生了重大變化，公務員考試已經(jīng)成為進入黨政干部隊伍的主渠道，大學以上學歷的干部在黨政干部中的比例越來越大，這是建設有中國特色社會主義事業(yè)順利發(fā)展的重要組織保障。同時也要看到，我們的事業(yè)對干部和人才的需要是豐富和多方面的。如何使各方面具有特殊才能卻無法通過公務員考試進入黨政干部隊伍的人才得到合理任用，如何使我們黨和國家事業(yè)對干部的多樣需求得到充分滿足，已經(jīng)成為干部工作中新的重大課題。加強執(zhí)政能力、提高戰(zhàn)斗力、發(fā)揮黨員的先鋒模范作用是黨建工作不變的永恒主題。黨員是黨的組織細胞和活動主體，黨的執(zhí)政能力通過廣大黨員特別是機關(guān)黨員的具體工作實踐來體現(xiàn)，機關(guān)黨員隊伍的素質(zhì)直接影響著黨的形象和威信，影響著黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。因此，保持和發(fā)展黨的先進性，鞏固黨的執(zhí)政地位，必須扎實抓好機關(guān)黨員隊伍建設這一基礎工程。科學發(fā)展觀的核心是以人為本，根本目標是促進人的全面發(fā)展。貫徹落實科學發(fā)展觀，實踐主體是黨員干部，只有把廣大黨員干部隊伍建設好，形成共謀發(fā)展的思想基礎和工作合力，才能高效地推動各項工作的科學發(fā)展，更好地服務人民群眾。

鳳陽全縣現(xiàn)有公務員1586人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)427人、縣直機關(guān)1159人），工勤人員172人。公務員隊伍中，30歲以下224人、占14.1%；31歲—35歲111人、占7%；36歲—40歲224人、占14.1%；41歲—45歲254人、占16%；46歲—50歲417人、占26.3%；51歲—55歲157人、占9.9%；56歲以上199人、占12.5%。副科級以上的干部835人、占總數(shù)的52.6%，科員、辦事員751人、占47.4%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級以上干部320人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員總數(shù)的74.9%。研究生學歷41人、占2.6%；大學本科794人、占50.1%；大專學歷616人、占38.8%；中專及以下學歷135人、占8.5%。目前，縣直機關(guān)整體超編（政法機關(guān)單列除外），多數(shù)單位干部年齡趨于老化，斷檔現(xiàn)象嚴重，按照公務員招錄政策，近幾年都不能招錄公務員。近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖通過招錄補充了部分公務員，但整體還是缺編，年輕公務員較少，沒有形成合理的年齡梯次配備。尤其是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員更少，出現(xiàn)混崗現(xiàn)象，不利于干部的培養(yǎng)。

近年來，鳳陽縣高度重視干部隊伍建設，積極采取多種措施擴大黨政干部來源渠道，切實把優(yōu)秀干部選拔到領(lǐng)導崗位上來。一是公務員招錄。2007年以來，鳳陽縣新進公務員隊伍156人，經(jīng)省統(tǒng)一考試招錄的有137人，占總數(shù)87.8%以上。二是換屆調(diào)整。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府換屆，加大優(yōu)秀年輕干部選拔力度。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展領(lǐng)導班子全額定向推薦和優(yōu)秀年輕干部推薦，了解掌握年輕干部綜合表現(xiàn)，適時選拔補充到領(lǐng)導班子中來。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆工作中，共有36名優(yōu)秀年輕同志被選拔到領(lǐng)導崗位上來。其中，公務員21名、占58.3%，事業(yè)單位干部身份人員15名、占41.7%。三是公推公選。2007年以來，鳳陽縣共公選了58名鄉(xiāng)科級干部，充實到機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子中，進一步改善了縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子結(jié)構(gòu)，提高了領(lǐng)導班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。58名公選干部中，公務員身份的35名，占60.35%，事業(yè)單位干部身份人員22人，占37.93%，企業(yè)1人，占1.72%。四是選拔選聘生及其他。根據(jù)選聘生考核情況，對政治素質(zhì)高、扎實苦干、表現(xiàn)突出的選聘生大膽使用。2011年換屆時，有2名選聘生被選拔進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子。2007年以來通過軍轉(zhuǎn)安置6人進入公務員隊伍。

2006年3月，鳳陽縣根據(jù)干部隊伍建設的實際情況，出臺了《關(guān)于進一步做好干部年輕化工作的意見》（鳳發(fā)〔2006〕6號），建立并實行改任非領(lǐng)導職務和不提名制度，明確領(lǐng)導干部改任非領(lǐng)導職務的年齡界限，縣管科級領(lǐng)導崗位上的干部，男同志年滿56周歲，女同志年滿53周歲的改任非領(lǐng)導職務，縣人大、政協(xié)科級實職干部年齡放寬一歲。2007年以來，鳳陽縣共改任非領(lǐng)導職務133人，其中，正科54人、副科78人。2010年4月，根據(jù)《鳳陽縣人民政府機構(gòu)改革方案》（滁辦字〔2009〕100號）精神，結(jié)合我縣實際，制定實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機關(guān)科級及以下公務員、工勤人員提前退休的意見。共有50人經(jīng)本人申請、單位同意、縣委審批，辦理了提前退休手續(xù)。其中，副科級以上干部27人，占54%，其他人員23人，占46%。基層干部結(jié)構(gòu)存在的問題主要在以下幾個方面。

干部年齡結(jié)構(gòu)老化，整體素質(zhì)偏低、活力明顯不足，適應經(jīng)濟社會新發(fā)展有困難。縣鄉(xiāng)干部年齡老化是最大現(xiàn)實問題，普遍存在“青黃不接”的現(xiàn)象。在全縣1586名公務員中，35歲以下335人，占21.1%；36歲—40歲224人、占14.1%；41歲—60歲1027人、占64.7%。部分單位基本上沒有35歲以下的干部。年輕干部中的少數(shù)民族干部、非黨干部、女干部數(shù)量更為匱乏。近年來，各級加大對年輕干部的選拔力度，年輕干部提拔使用機會相對中老年干部要多，而中老年齡段的干部在整個干部隊伍中又處于多數(shù)，是各單位的支柱和中堅力量，如果這部分干部長期得不到重視，工作自然沒有激情，也就缺少活力。

目前，縣鄉(xiāng)干部大部分通過學歷教育、黨校培訓、自學考試等方式，取得了大專以上的文憑，但全日制本科和研究生以上學歷人員不多、干部整體素質(zhì)偏低。隨著干部年齡的日趨老化和知識的更新發(fā)展，越來越多的人難以適應經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的新要求。有的感到船到碼頭車到站，把工作崗位當作度日養(yǎng)老的港灣；有的工作上敷衍應付，“不求有功，但求無過”。

近年來，由于基層機構(gòu)改革不斷，職數(shù)精減，干部出口越來越少。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，縣不設縣級非領(lǐng)導職務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設科級非領(lǐng)導職務，而領(lǐng)導職數(shù)畢競有限，一些干部沒有得到及時提拔，從而造成干部工作積極性不高，不能安心工作，特別是本地成長的干部，感覺前途渺茫。年長的干部退不出，年輕的干部就上不來，加上干部能上能下的機制不完善、干部交流渠道單一、出口不暢，進一步加重了縣、鄉(xiāng)干部的積壓和結(jié)構(gòu)失衡。目前激發(fā)干部隊伍活力的手段比較單一，主要以職務晉升和精神激勵為主。從職務晉升來看，可謂是千軍萬馬同擠職務晉升的“獨木橋”，在精神激勵方面，也只有評定公務員等級和評先措施，在一定程度上影響和制約了干部的進取心、能動性；輪崗落實不到位，對干部輪崗交流雖然加大了力度，但尚未實現(xiàn)規(guī)范化、制度化和科學化。由于長期被固定在某一崗位上，使人知識面狹隘，且容易滿足現(xiàn)狀，求知欲不強。

在縣鄉(xiāng)公務員隊伍中，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍趨向職務化，一般干部相對較少、科級干部相對較多。據(jù)統(tǒng)計，鳳陽縣1586名公務員中，副科以上835人，占總數(shù)的52.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中副科級以上干部320人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員總數(shù)的74.9%，職務形成了“倒金字塔”構(gòu)成。目前，縣鄉(xiāng)干部來源主要是公務員考錄、軍轉(zhuǎn)安置、選調(diào)生、調(diào)任、人才引進等幾個方面，存在來源不廣，后備力量不足等問題。由于編制控制、公務員凡進必考、調(diào)任條件嚴格等方面原因，使干部隊伍補充滯后、更新遲緩。自國家取消畢業(yè)生和復轉(zhuǎn)軍人分配制度后，鳳陽縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位工作人員基本上沒有進行過大批量補充，人員更新遲緩，也就是說干部來源不廣，補充滯后、更新遲緩。

基于上述情況，我們認為優(yōu)化基層干部隊伍結(jié)構(gòu)應從以下幾個方面著手開展工作。

著力改善縣鄉(xiāng)公務員年齡結(jié)構(gòu)。一是編制要向縣鄉(xiāng)傾斜，適當增加縣鄉(xiāng)新錄用公務員數(shù)量。二是要適當降低門檻，拓寬進人渠道。將愿意長年扎根基層的大學生村官、三支一扶人員，通過一定方式擇優(yōu)吸納進基層公務員隊伍，并限定扎根基層的最低年限。三是要嚴格執(zhí)行中央對各級領(lǐng)導班子年齡結(jié)構(gòu)做出的明確要求，不搞“一刀切”。按照干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t選拔任用干部，不唯年齡，不拘一格，大力選拔優(yōu)秀人才，讓各年齡段的干部政治上有奔頭，工作上有勁頭。四是在領(lǐng)導班子中實行老中青相結(jié)合的梯次配備，形成合理的年齡結(jié)構(gòu)，不斷改進年輕干部培養(yǎng)選拔工作，努力實現(xiàn)干部選拔配備工作的科學化。同時，要考慮班子的年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)的合理搭配，適當注重綜合平衡。

著力提升干部隊伍整體素質(zhì)。把學習與解決實際問題、年度考核、提拔晉升、評先評優(yōu)等結(jié)合起來，做到學有所用、用有所成。建立分級分類、循序漸進的培訓模式，根據(jù)干部的專長、興趣等開展個性化培訓。創(chuàng)新培訓方法，引入研究式、啟發(fā)式、討論式培訓，堅持基本素質(zhì)培訓與專業(yè)知識培訓并重，引導縣鄉(xiāng)干部正確認知和塑造自我，達到激發(fā)潛能、熔煉團隊的目的。要把提高管理能力、發(fā)展經(jīng)濟能力和解決復雜問題能力作為重點培訓內(nèi)容。把經(jīng)濟一線作為主戰(zhàn)場。將經(jīng)濟發(fā)展需求和干部實踐鍛煉有機結(jié)合，通過部門申報、干部自薦、組織選派等方式，選派干部到重要經(jīng)濟部門、招商引資和重點項目建設前沿，在實踐中鍛煉提高干部工作能力。

著力激發(fā)干部隊伍活力。根據(jù)干部任職經(jīng)歷情況，按照保持穩(wěn)定、突出重點、統(tǒng)籌兼顧、有序流動的調(diào)整交流原則，明確應交流條件。把涉及人財物的重要部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職等重要崗位干部作為重點交流對象。在交流方式上，根據(jù)干部特長和崗位需要，注意打破部門之間、縣鄉(xiāng)之間、黨政機關(guān)與事業(yè)單位之間的界限，通盤考慮干部交流工作。按照“因材適用、效益最大化”的原則，根據(jù)個人的性格特長、興趣愛好和主觀意愿，把合適的人選用到最能發(fā)揮作用的崗位上。在縣鄉(xiāng)分別設置縣級和科級非領(lǐng)導職務，解決領(lǐng)導職數(shù)有限造成干部積壓的問題。對年度考核排名倒數(shù)或經(jīng)考核不勝任、不稱職的班子成員，可硬性規(guī)定改任非領(lǐng)導職務。同時推行非領(lǐng)導職務的職級評定制度，使那些工作能力強、能干事但沒有得到提拔的優(yōu)秀干部，也能得到職級的晉升，得到相應的政治待遇和工資待遇。要勇于打破情面，對那些工作消極或不能勝任本職工作的“庸者”，要按章辦事，實行問責制度，激發(fā)他們加倍努力，改進工作。五是打破用人“框框”。確立“在最佳年齡段用人，用人才的最佳階段”的思路，調(diào)輕干部的“臺階”年齡。確立重能力、重實績、重實效、鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、鼓勵競爭的用人新標準。

著力拓寬干部選拔的渠道。可壓縮省、市編制，向縣鄉(xiāng)傾斜。縣鄉(xiāng)干部不僅承擔著經(jīng)濟建設任務，而且擔負著維護社會穩(wěn)定的重任，從所肩負的經(jīng)濟建設、社會穩(wěn)定的任務來說，干部的數(shù)量嚴重不足。為彌補干部來源不足問題，要適當增加基層人員編制，擴大干部招錄力度，解決人員不足的問題。應跳出傳統(tǒng)的人才管理的封閉體系，建立一個多層次、多系列發(fā)現(xiàn)人才的信息網(wǎng)絡。采取人才引進、適當放寬專業(yè)性職位調(diào)任條件、將企事業(yè)單位中懂經(jīng)濟的人才納入視野等措施，不拘一格使用人才。擴大直選范圍，從村級直接選舉，向縣級、鄉(xiāng)級直選邁進，從根本上解決縣鄉(xiāng)干部來源問題。探索建立從表現(xiàn)優(yōu)秀的村干部隊伍中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門干部方式方法，擴大縣鄉(xiāng)干部來源。樹立大后備的觀念，打破行業(yè)、區(qū)域以及資歷、職業(yè)、文憑界限，把選拔人才的觸角伸展到社會各個領(lǐng)域、各個層次、各個角落，形成全方位、多層次的選人渠道，使各類人才充分涌現(xiàn)。要確保后備干部數(shù)量，形成合理的年齡、知識和專業(yè)結(jié)構(gòu)。同時要嚴把后備干部入口關(guān)，加強對后備干部的管理和使用。要采取公開選拔、競爭上崗、公推差選等與之相適應的選拔方式，著力增強競爭方式的科學性。按照“干什么、考什么”原則，改進筆試或面試方法，借鑒現(xiàn)代人才測評技術(shù)，真正考出干部的基本素質(zhì)和實際能力。把考試和考察更好地結(jié)合起來，全面準確地了解干部的德才表現(xiàn)和工作實績，選出優(yōu)秀干部。同時要建立健全選人機制。在選人方式上要努力從傳統(tǒng)方式向依靠制度、機制轉(zhuǎn)變，變“伯樂相馬”為“賽場選馬”。

（作者單位：1.中共鳳陽縣委組織部；

2.中共鳳陽縣委黨校）