建筑遺產保護從資格審查到行為審查法律研究

左金風

摘 要：保護建筑遺產的核心是保護建筑遺產的原真性，因而對建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰是建筑遺產法的核心。如果沒有有效的控制，建筑遺產一旦被非法改造、拆毀，其本身的歷史意義就會喪失，而且無法補救。應借鑒《紐約城市地標法》，嚴格對建筑遺產建造、改動、拆毀的控制，從資格審查向行為審查轉變。

關鍵詞：城市地標；建筑遺產；資格審查；審查轉變

中圖分類號：DF36 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0194-06

在中國，保護建筑遺產的法規是不缺乏的，法律有《中華人民共和國文物保護法》等；行政法規有《中華人民共和國文物保護法實施條例》、《風景名勝區條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等；部門規章有《文物認定管理暫行辦法》、《文物保護工程管理辦法》、《文物行政處罰程序暫行規定》、《國家級風景名勝區和歷史文化名城保護補助資金使用管理辦法》等；另外還有一些地方法規，如在北京，有《北京歷史文化名城保護條例》、《北京市實施<中華人民共和國文物保護法>辦法》、《北京市城鄉規劃條例》、《北京市禁止違法建設若干規定》、《北京市文物保護單位保護范圍及建設控制地帶管理規定》、《北京市<文物認定管理暫行辦法>實施細則》（試行）等，地方規范性文件有《北京歷史文化名城保護規劃實施辦法》等等。2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《文物保護法》；《歷史文化名城名鎮名村保護條例》于2008年4月2日國務院第3次常務會議通過；《北京歷史文化名城保護條例》于2005年3月25日北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，2005年5月1日起施行。但是建筑遺產被拆毀并沒有有效制止，千城一面的現象屢見不鮮。而在美國紐約，保護建筑遺產的核心法規只有一個《城市地標保護法》。作為世界城市，如何能保護住自己的城市特色值得探討。

保護建筑遺產的核心是保護建筑遺產的原真性，建筑遺產重要的保護原則是維持原狀。但是，建筑遺產和可移動遺產不同，建筑遺產必須在使用中得到保護。古玩可以放在展柜中保護，而建筑遺產如果沒有人使用，閑置上幾十年，就可能倒塌。但在使用中有人看護，有日常維護維修，可以千年屹立不倒，如意大利的萬神廟。由于生活水平的提高，很多建筑遺產必然要改動、改建才能滿足現代生活的需要。所以，保護建筑遺產有一個矛盾的問題。一方面維護建筑遺產的原狀，才能保護建筑特色，保存建筑中體現的文化價值；另一方面，建筑遺產使用才能更好地得到保護，而使用必然有維修、改動等。如何處理這個矛盾，行政行為就必須介入，制定標準，審查維修、改動等行為。所以，對建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰是建筑遺產法的核心。

下面我們具體分析《紐約城市地標法》。《紐約城市地標法》如果從表面條文數量（第317條、第317. 1、第317. 2如果統計為1個條文）看，總共有18條，其中對建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰就有6條，如果包括第302條（因為第302條是定義條款，例如317. 1部分術語解釋等），總共有7條關于對建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰。第318條是從城市資助工程開始提議計劃時，歷史保護委員會就參與審查，對該提議是否會影響建筑遺產提出意見，形成報告。為紐約城市理事會批準時，提供參考，影響決策。也就是說，《紐約城市地標法》的一半條文就是圍繞建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制和處罰進行規定的。

圍繞對建筑遺產的行為控制，紐約市采用以下三種途徑。

（一）頒發許可證

紐約市對建筑遺產進行嚴格保護，對建筑遺產上的行為分為兩種，一種是對建筑遺產的新建、重建、改動、損毀①；一種是對建筑遺產的小型工程②。

對建筑遺產上的行為控制，不是資格審查，而是對這類行為進行事先審查，事中監督，事后處罰。主要實行雙許可制，避免對建筑遺產匆忙的拆毀。

1.對建筑遺產的新建、重建、改動、損毀事先審查

采取城市規劃委員會（或標準董事會）和歷史保護委員會的雙許可制對在地標坐落地或歷史區域的建筑或包含內部地標的建筑進行新建、重建、改動、損毀的，首先獲得委員會頒發的“對保護的建筑外觀無影響證書”、“適當證書”或授權通知，然后得到城市規劃委員會或標準董事會的許可的，才能實施。因而，對在地標坐落地或歷史區域的建筑或包含內部地標的建筑進行新建、重建、改動、損毀的，申請人在向建筑部門提交申請的同時，應向委員會提交一份申請副本，同時應向委員會申請頒發“對保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”。如果沒有“對保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”，不許施工；即使獲得“對保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”，但是沒有城市規劃委員會或標準董事會的許可的，也不能動工。

2.對建筑遺產的小型工程建筑部門和歷史保護委員會的雙許可制

“小型施工”指改變、增加或移動建筑的結構、元素或者材料，包括但不限于外部建筑特征或內部建筑特征，例如粉刷外層、再涂層、油漆、修復、翻新、改造外部或內部建筑特征或使用的方法實質改變外觀。如果這種改變、增加、移動不屬于普通修復和維護，在法律上是允許的，不必獲得建筑部門的許可。

委員會收到對建筑遺產的小型工程申請后，應當及時將該申請遞交至建筑部門，建筑部門應盡可能及時向委員會求證是否頒發許可。如果委員會認為應該駁回申請，委員會應及時將此決定通知給申請人。如果建筑部門認為不該頒發許可，委員會應當決定（a）是否申請的工程會改變、破壞、影響任何建于地標坐落地之上或者歷史區域內建筑遺產的外部建筑特征，或包含內部地標的建筑遺產的內部歷史特征；以及（b）如果該工程可能會產生影響，無論是否依據《紐約城市地標法》25-307的b、c、d、e條款中制定的相關標準來衡量，該工程應當遵守并貫徹本章的目的。如果委員會認為本條款c中（a）項中涉及的問題是否定的，或者認為本條款c中（b）項涉及的問題是肯定的，委員會應當頒發許可；如果委員會認為本條款c中（a）項中涉及的問題是肯定的，或者認為本條款c中（b）項涉及的問題是否定的，委員會應當拒絕頒發許可。

如果沒有獲得委員會許可，移除、改變大部分外部建筑特色或窗戶的改動、改變裝飾性元素、修改外部門廊或游廊、墻壁、柵欄、欄桿、門廊、陽臺、屋頂包括天窗、隔間、山形墻和女兒墻等就是屬于“A類違規”，會受到行政處罰。

如果建筑遺產處于危險狀態，建筑部門、消防部門、健康和精神衛生部或任何相關官員和其他部門或者受理法院為了維修危險建筑，以防對人的生命、健康和財產安全造成影響，應當下達命令或者指令，在地標坐落地或歷史區域的建筑遺產或者包含內部地標的建筑遺產上，進行新建、重建、改動、損毀行為，或者下達命令或者指令，進行任何有關此類建筑遺產的小型工程。這時候，任何人在沒有獲得“對保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”或“小型工程許可”情況下，按照上述命令或者指令從事的行為不構成違法。建筑部門、消防部門、健康和精神衛生部門應當視具體情況而定，就簽發或建議簽發的命令或指令的相關事宜，盡早通知委員會。

（二）行政部門之間相互制約與合作

1.與城市規劃委員會之間的制約與合作

城市規劃具有先瞻性、預定性，而建筑遺產的授予具有一定隨機性，而且一旦授予稱號，建筑遺產不能隨意改動和利用。那么，建筑遺產的保護與城市規劃如何協調？在職能上，地標保護委員會和城市規劃委員會如何互相協助與制衡？

地標保護委員會作出的授予稱號的決定，不是終局性的。在授予稱號中，主要是規劃部門進行制衡，在其職責范圍內提出專業意見，避免或者協調授予地標稱號與規劃之間發生的沖突。城市規劃委員會可以對地標委員會的決定向權力機構提出建議報告，在寫建議報告之前，要召開聽證會。這次聽證會是在授予稱號過程中第二次召開聽證會。第一次由地標保護委員會主持召開，這一次由城市規劃委員會召開，給利益相關者兩次參與的機會，避免地標委員會的一家之言。

由于授予稱號是對私權的一定限制，因而最終的決定權在最高權力機構。《紐約城市地標法》規定，城市規劃委員會在收到委員會提交副本文件的60天之內，舉行在授予稱號的歷史區域的公眾聽證會，然后就授予建筑遺產、地標、內部地標、景觀地標和地標坐落地稱號或者授予稱號的修改等是否涉及區域規劃、公共建筑項目，任何與相關區域的開發、發展和更新的規劃，向城市理事會遞交關于授予稱號的報告，如果有建議，應當提供，以供城市理事會參考。城市理事會投票表決。城市理事會在收到城市規劃委員會遞交報告120天內，經市長由議會提出，通過多數表決制，以投票方式決定同意、修改或否認委員會的任何授予稱號或修正行為。如果市長提出反對，在10天內由2/3以上的城市理事會再次投票來決定，終局決定。

而且對于委員會為保護建筑遺產，也有對城市規劃的建議權。委員會可在任何時間就有關在歷史區域的建筑的規劃方案的修改向城市規劃委員會建議。

2.委員會對其他部門提議工程審查并提出報告

負責某一工程的行政部門，如果該工程是對城市擁有且建于城市擁有的土地之上或是對建立于地標坐落地之上或在歷史區域內或包含內部地標的建筑遺產的建造、重建、改動或損毀，在批準或實施計劃之前，要將該計劃送達給委員會，委員會審查并撰寫報告。該報告應當遞交給市長、城市理事會和負責部門，在送達后的45天內公布在《城市記錄》。

對于城市資助的工程，根據法律授權批準建造或執行的官員或部門，通知委員會以便委員會做出報告，在同意批準之前，必須獲得委員會對該工程的報告，委員會應當向每一位官員或每個部門遞交此報告，并且此報告應當在通知后45天內公布在《城市記錄》。

委員會對其他部門提議工程的審查報告是一種程序性的建議，并沒有最終決定權。如果是對建筑遺產的建造、重建、改動或損毀，報告遞交給市長、城市理事會和負責部門，提請城市最高行政權力部門最后權衡利弊，再一次從保護建筑遺產的角度重新審查該工程。如果是其他公共資金項目，在批準之前，必須請委員會做出報告，是給委員會對該工程是否會影響建筑遺產發表意見的一次機會；從負責該工程的官員或行政機構來說，是聽取建筑遺產保護專家意見的一次機會，在工程未開始前，從是否影響到建筑遺產再次思考，避免盲目行動。在保護建筑遺產方面各個行政機構不但可以形成共識，而且避免各自為政的行政行為之間沖突。

3.對違法行為的嚴厲處罰①

任何人沒有“對所保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”或者“授權通告”，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）修改、重建、拆毀；沒有地標保護委員會的許可，不能對地標（包括地標基址上的、歷史地段的、與室內地標相關的不動產）進行局部改建；地標管理人有保持地標處于良好狀態的義務；任何人在向地標保護委員會申請證書、許可或者向地標保護委員會提交的各種文件中要誠實。否則，構成犯罪，承擔刑事責任；還要承擔民事責任。

（1）破壞城市地標的民事責任

提起民事訴訟的主體：由紐約市司法部門主要負責人向有管轄權的法院提起訴訟，要求違法者承擔民事賠償責任。

承擔民事責任的主體：任何對城市地標破壞的人以及沒有履行維修義務的建筑遺產的負責人或者申請時虛假陳述的人，都可能成為被告，要求承擔相應責任。

承擔民事責任的行為有以下5類：

a.任何人沒有獲得委員會頒發的“對保護的建筑外觀無影響證書”、“適當證書”或授權通知，對地標坐落地和坐落于歷史區域的整體建筑或部分建筑進行改動、重建、損毀的行為；

b.任何人沒有獲得委員會頒發的“對保護的建筑外觀無影響證書”、“適當證書”或授權通知，對在地標坐落地之上或歷史區域中或包含內部地標的建筑遺產進行任何小型工程；

c.任何歷史區域內或地標坐落地之上的建筑遺產的負責人，沒有履行維護建筑遺產，使之處于良好的狀態義務；

d.任何人在向委員會申請證書、許可、其他同意或向委員會提交的違法行為已改正的證明時，如果故意進行虛假陳述或者故意隱瞞實質性事實；

e.違反任何由委員會主席根據相關法律條款發出的命令。

根據造成的損害，民事責任分為3種。

如果造成a.在地標坐落地之上或歷史區域內的建筑遺產全部或者實質上全部被損毀；b.進行的工程或者開工或維修極大程度上損壞了在地標坐落地之上或歷史區域內的建筑遺產的完整性；c.進行的工程或者開工或維修導致毀壞、移動或者極大程度上改變50%面積以上的地標坐落地之上或歷史區域內的建筑遺產的兩個外墻（包括界墻和邊墻）；或d.被告未能采取行動，阻止本條款中a.b.c項所提及的情況發生，被告將要承擔民事賠償，最高賠償額為整體建筑或者建筑遺產或不包括建筑遺產的公平市場價值中額度最高者。

如果違反相關條款和命令，進行的工程或者開工和維修的導致毀壞、移動或者極大程度上改變內部地標授予稱號報告中提及的被保護特征，被告應當被處以民事賠償，賠償額為修復已毀壞、移動或改變的被保護特征的估算費用的2倍。

其他違法行為，如虛假陳述或隱瞞事實，但并沒有造成地標損毀或者沒有改變保護的特征，被告承擔5 000美元以下的民事賠償責任。

（2）破壞城市地標的行政責任

承擔行政責任的行為，和上述承擔民事責任的行為一樣，有以下5類。

a.任何人沒有獲得委員會頒發的“對保護的建筑外觀無影響證書”、“適當證書”或授權通知，對地標坐落地和坐落于歷史區域的整體建筑或部分建筑進行改動、重建、損毀的行為。

b.任何人沒有獲得委員會頒發的“對保護的建筑外觀無影響證書”、“適當證書”或授權通知，對在地標坐落地之上或歷史區域中或包含內部地標的建筑遺產進行任何小型工程。

c.任何歷史區域內或地標坐落地之上的建筑遺產的負責人，沒有履行維護建筑遺產，使之處于良好的狀態義務。

d.任何人在向委員會申請證書、許可、其他同意或向委員會提交的違法行為已改正的證明時，如果故意進行虛假陳述或者故意隱瞞實質性事實。

e.違反任何由委員會主席根據相關法律條款發出的命令。

與承擔民事責任不同，行政責任的追究通過行政程序向行政訴訟和聽證辦公室、環境管控董事會或其他擁有管轄權的機構提出訴訟。根據法律適用條款和行政特別法庭程序規則，在違法通知收到回執之前或者按照委員會的規定，違法通知已經送達才可以啟動民事處罰的行政程序。違法通知書應當合理描述違法行為或者違法工程的情況。“合理描述”是指對違法行為或違法工程的情況描述，合理地描述具體情況，足夠詳細，使一個理性人認識到：已經進行的或正在進行的工程未獲得委員會的合理同意；開工或維持的狀態違反了《紐約城市地標法》的規定，或未能采取行動，阻止違反《紐約城市地標法》的行為發生。行政特別法庭有權根據《紐約城市地標法》執行民事處罰。執行民事處罰的行政法庭法官可以在法庭上通過民事訴訟或民事程序或者法律適用條款關于行政特別法庭的程序授權受理該案。在發出違法通知之前，委員會主席應當按照委員會條例，當面或者通過郵件向被告發出警告。警告應當告知被告：委員會主席認為被告違反了《紐約城市地標法》的規定，首先警告被告：按照法律規定將要受到相關民事處罰，并給予被告一定的寬限期以改正違法行為或申請許可或者采取其他解決方法。如果在違法通知書收到回執之日前，被告向委員會承認犯下違法行為，并向委員會提交相關證據，證明已經糾正違法行為，則不得針對初次違法行為，執行任何民事處罰。如果被告關于消除違規的情況，向委員會進行錯誤陳述或者故意隱瞞實質性事實，被告將被處以10 000美金以下的民事罰款。如果在違法通知書收到回執之日前，被告根據委員會規定，承認犯下違法行為，并向委員會提交申請，將相關工程合法化使其不再違反相關規定，委員會不得針對初次違法行為，在行政程序執行任何民事處罰。但是不適用于再次違規的情況，或者被告違反停止施工命令的情況，或者在收到警告后，被告沒有進行改正。

承擔民事責任主要依據行為的后果，而追究行政責任主要按照行為的性質，分為A類違規行為、B類違規行為和C類違規行為。

“A類違規”是指，除根據委員會的章程規定外，違反《紐約城市地標法》規定，未經委員會許可的以下工程、施工、維修，包括：

（a）移除、改變大部分外部建筑特色（不包括油漆），包括但不限于移除、改變。

（i）單面外墻的窗戶或在建筑遺產上先前裝窗戶的位置，移除、改變單面墻體上以前、歷史的特殊窗戶；

（ii）由金屬、玻璃、木頭、磚塊、陶瓷或石頭材質的裝飾性元素，包括但不限于飛檐、楣石、格柵或嵌線等；

（iii）鋪設路石和石子路邊石；

（iv）外部門廊或游廊；

（v）墻壁、柵欄、欄桿、門廊、陽臺、屋頂包括天窗、隔間、山形墻和女兒墻；

（vi）店面，包括但不限于安裝標志、雨棚、旗桿和旗幟。

（b）移除或改變大部分受保護的在授予稱號的報告中提及的內部地標。

（c）在地標坐落地或歷史區域的邊界，建造一個完整的或部分的新建筑、結構，對任何建筑遺產的添加，除上文提到的主要建筑變更外，任何改變現存主體結構或建筑外層都是違規行為。

（d）由于鋪設或其他建造構成地標或歷史區域特色部分的道路、植被、前院、后院、旁邊的院子，而消除這些特色的行為。

（e）如果建筑遺產既不是一座建筑也并非內部地標，移動或改變此類建筑的具有價值的部分。

（f）根據限制性聲明條款（該條款與在委員會管轄內的建筑遺產的區域規劃許可、執照或授權相關），未向委員會遞交任何周期性勘測報告。

“B類違規”是指，除非委員會章程中另有定義，違反《紐約城市地標法》25—311條款，未能維護建筑遺產，使之處于良好狀態，導致或可能導致建筑遺產的嚴重損毀或受保護建筑遺產的特征和建筑特色的嚴重損毀。

（a）根據本條款定義（不限于本條規定的范圍），“嚴重損毀”指未能維護達到以下要求：

（i）建筑結構處于完好狀態或者處于防水侵蝕狀態；

（ii）受保護建筑特色和建筑特征處于完好狀態或者處于防水侵蝕狀態，或者未能保護具有該特征的歷史材料的完整性；

（b）根據本條款的定義，“嚴重損毀”不包括：

（i）任何產生漏水或輕微結構損毀的情況，除非這種情況已經存在一段時間，并導致或可能導致嚴重漏水或結構損毀，因而對墻面或屋頂的主要部分產生損毀；

（ii）未能維護作為整體的受保護建筑遺產的小部分、單一的建筑特色。

對于A類違規行為和B類違規行為，初犯，被告應處以5 000美元以下的罰款。再犯，被告應自違法行為被發現或承認違法行為之日起，在違法行為存續期間內，處以每天2 500美金以下的罰款。在任何情況下，再犯的罰金不得少于初犯的最高罰金。

“C類違規”是指其他違規行為。對于C類違規行為，初犯，被告應處以5000美元以下的罰款。再犯，被告應自違法行為被發現或承認違法行為之日起處，在違法行為存續期間內，按照每天50美金以下的罰款。在任何情況下，再犯的罰金不得少于初犯的最高罰金。

除上述的處罰規定外，委員會主席在其自由裁量權范圍內，在行政程序中，有充分理由，可以建議對被告處以較輕的民事處罰或免于民事處罰。

（3）破壞城市地標的刑事責任

刑事責任是一種嚴厲的處罰，雖然破壞城市地標是一種輕罪，但是受到刑事處罰的個人一般不能擔任公職，社會信用也會受到影響。

①任何人沒有“對所保護的建筑外觀無影響證書”或者“適當證書”或者授權，不能對地標（包括地標基址上的、歷史區域的、與室內地標相關的不動產）修改、重建、拆毀，否則構成輕罪，處以5 000美元以上、10 000美元以下的罰金，或者不超過1年的監禁或者同時處以罰金和監禁。

②委員會主席發現不符合法律規定，對地標（包括地標基址上的、歷史區域內的、與室內地標相關的不動產）修改、重建、拆毀，發出停工命令，被告沒有遵守該命令，處以5 000美元以上、10 000美元以下的罰金，或者不超過1年的監禁，或者同時處以罰金和監禁。

③任何人沒有委員會的許可，不能對地標（包括地標基址上的、歷史區域內的、與室內地標相關的不動產）進行局部改建。局部改建包括對不動產的部分、結構或材料的改變，或者表面裝飾、重新裝修、繪畫、重修、翻新等。如果違反規定，對于初犯，處以500美元以上、1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。對于不改正者，繼續違反規定，處以2 500美元以上，5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。

④委員會主席發現不符合法律規定，對地標（包括地標基址上的、歷史區域內的、與室內地標相關的不動產）進行局部改建，發出停工命令，被告沒有遵守該命令，對于初犯，處以500美元以上、1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。對于不改正者，繼續違反規定，處以2 500美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁或者同時處以罰金和監禁。

⑤建筑遺產的負責人都有義務維護建筑遺產。如果違反該義務，對于初犯，處以500美元以上，1 000美元以下的罰金，或者不超過30天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。對于不改正者，繼續違反規定，處以2 500美元以上、5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。

⑥任何人在向地標保護委員會申請證書、許可或者向地標保護委員會提交的各種文件中故意捏造事實、虛假陳述或故意遺漏重要事實，處以1 000美元以上，5 000美元以下的罰金，或者不超過90天的監禁，或者同時處以罰金和監禁。

建筑遺產在中國分為兩大類：文物建筑和具有保護價值的建筑。

我國對文物建筑破壞，承擔刑事責任只限于對具有全國重點文物保護單位、省級文物保護單位級別的文物建筑的損毀行為。《紐約城市地標法》規定，沒有獲得委員會的許可，在建筑遺產上的改動、重建、損毀以及小型工程都有可能承擔刑事責任。

對于文物建筑，《文物保護法》第17條規定：文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業。但是，因特殊情況需要在文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須保證文物保護單位的安全，并經核定公布該文物保護單位的人民政府批準，在批準前應當征得上一級人民政府文物行政部門同意；在全國重點文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的，必須經省、自治區、直轄市人民政府批準，在批準前應當征得國務院文物行政部門同意。第18條規定：根據保護文物的實際需要，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶，并予以公布。在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌；工程設計方案應當根據文物保護單位的級別，經相應的文物行政部門同意后，報城鄉建設規劃部門批準。第19條規定：在文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶內，不得建設污染文物保護單位及其環境的設施，不得進行可能影響文物保護單位安全及其環境的活動。對已有的污染文物保護單位及其環境的設施，應當限期治理。第22條規定：不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建。但是，因特殊情況需要在原址重建的，由省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門征得國務院文物行政部門同意后，報省、自治區、直轄市人民政府批準；全國重點文物保護單位需要在原址重建的，由省、自治區、直轄市人民政府報國務院批準。第66條規定：有下列行為之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，造成嚴重后果的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原發證機關吊銷資質證書。擅自在文物保護單位的保護范圍內進行建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的；在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，其工程設計方案未經文物行政部門同意、報城鄉建設規劃部門批準，對文物保護單位的歷史風貌造成破壞的；擅自遷移、拆除不可移動文物的；擅自修繕不可移動文物，明顯改變文物原狀的；擅自在原址重建已全部毀壞的不可移動文物，造成文物破壞的；施工單位未取得文物保護工程資質證書，擅自從事文物修繕、遷移、重建的；刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴重的，或者損毀依照本法第15條第1款規定設立的文物保護單位標志的，由公安機關或者文物所在單位給予警告，可以并處罰款。

從以上規定分析可以發現，《文物保護法》沒有對文物建筑的改動、重建、損毀的事前控制規定，只是一種事后處罰。根據國家文物局制定的《文物保護工程勘察設計資質管理辦法（試行）》、《文物保護工程施工資質管理辦法（試行）》、《文物保護工程監理資質管理辦法（試行）》這三個部門規范性文件，對文物建筑勘察設計、施工、監理需要國家文物局頒發的資質證書，這是一種資格審查，是假定凡是有相應資質證書的企業進行施工就能保護建筑遺產的獨特風格，與紐約地標委員會在動工之前，就進行審查，效果和意義是不一樣。

2011年1月21日國務院公布并施行《國有土地上房屋征收與補償條例》。北京市國有土地上房屋征收由區縣人民政府作出房屋征收決定；申請核發集體土地拆遷許可證需提交文件，參考《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（市政府令第124號）。我們在海淀區政府網站，關于行政許可——國有土地房屋征收決定的審批流程中沒有發現審批依據要考慮保護建筑遺產的規定。在北京市住房城鄉建設委審批事項中，關于核發集體土地拆遷許可證中也沒有考慮保護建筑遺產的規定。

從以上分析我們發現，《文物保護法》表面上對文物建筑的保護很嚴格，在文物建筑保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業，但是卻沒有規定對文物建筑本身的建造、改動、拆毀的事前審查的規定。因而在基層執法機構，對在文物單位舉行活動進行監管，但是卻沒有對文物建筑本身的建造、改動、拆毀的監管。例如，我們在海淀區文化委員會網站上，政務服務事項內容信息表中，有區級文物保護單位建設控制地帶內建設工程項目的工程設計方案的審核，沒有對其本身建造、改動、拆毀的控制審核規定。由于文物建筑主要通過行政機關普查被列為不同級別保護單位，才能獲得保護，而每3年才進行一次普查，而全國性的文物普查從1956年至2007年才進行3次，很多文物建筑還沒有列入文保單位，就已經損毀。

對于具有保護價值的建筑，其認定標準正在起草。對一般建筑的拆遷，沒有規定審批機關對建筑遺產保護的責任，各個機關各自為政，就有可能造成，在拆除一般建筑時，損毀文物建筑和具有保護價值的建筑。例如，2009年梁思成、林徽因故居被劃定在拆遷范圍，被媒體報道后，北京市規劃委會和開發商均表示，事先并不知道24號院就是梁思成、林徽因故居。

從對《紐約城市地標法》的分析可以發現，對建筑遺產進行改動、重建、損毀以及小型工程的控制可以分為事前控制、事中控制。事前控制主要是通過許可證制度，對建筑遺產的任何工程，都需要事前申請，歷史委員會通過對申請的審查，研究決定所申請的工程是否對建筑遺產有影響，從而杜絕對建筑遺產的破壞。如果已經開工，歷史保護委員會主席可以簽發停工命令，這是事中控制。事后處罰主要通過民事和行政處罰甚至刑事處罰，如果違反規定在建筑遺產上施工，違法者面臨刑事責任和民事責任。

對建筑遺產保護的核心就是對建筑遺產建造、改動、拆毀的控制，如果沒有有效的控制，建筑遺產一旦被非法改造、拆毀，其本身的歷史意義就會喪失，而且無法補救。

1.明確建筑遺產保護機構，提高政府機構的保護建筑遺產意識，加強各個部門之間保護建筑遺產協同工作

目前，從法律授權來看，文物建筑的處罰權由地方各級文物局行使，建議擴大地方文物局權限，明確建筑遺產的保護由地方文物局負責，涉及規劃事項，提交地方規劃委員會審議，地方規劃委員會有不同意見，提交地方人民政府最后決定。凡是涉及公共資金項目，審批之前必須交由各級文物局審核并提出報告意見，交由地方人大委員會最后決定。凡是涉及國有土地征用和其上房屋拆遷和征用，在審批同意之前必須交由相關地方文物局審核。

2.嚴格對建筑遺產建造、改動、拆毀的控制，從資格審查向行為審查轉變

我們目前立法是假定建設單位對對保護規劃熟悉，熟知自己拆除的建筑是否是文物建筑或具有保護價值的建筑。但是現實是建設單位有可能對此并不清楚，甚至是由于唯利是圖拆毀建筑遺產。保護建筑遺產，政府必須負起監管責任。國家文物局制定頒布《文物保護工程勘察設計資質管理辦法（試行）》、《文物保護工程施工資質管理辦法（試行）》、《文物保護工程監理資質管理辦法（試行）》的部門規章，只是對文物建筑的勘察設計、施工、監理需要相應資質的規定，是一種資格審查，對建設單位的行為沒有監控。我們建議制定有關建筑遺產法律，明確規定凡是對建筑遺產的改動、重建、損毀以及其他工程都必須事先經過各級文物局審查批準，如果申請書有虛假信息，將記錄在企業和個人信用平臺，對于開發商將驅逐出建筑市場。

3.加大對建筑遺產破壞的處罰力度

對建筑遺產破壞承擔刑事責任，不能只限于對具有全國重點文物保護單位、省級文物保護單位級別的文物建筑的損毀行為。凡是對已經登錄或者已經告知具有保護價值的建筑遺產進行故意破壞，就要承擔相應刑事責任。對于沒有經過各級文物局審查批準，對建筑遺產的改動、重建、損毀的，可以要求民事懲罰賠償，賠償金額為市場價的2—5倍。

Abstract： The core of the architectural heritage protection is the authenticity of architectural heritage protection and thus of architectural heritage in the changes and reconstruction， and damage to small construction control and punishment is the core of architectural heritage. If not effectively controlled， architectural heritage once it has been illegally modified， demolished， its historical significance will be lost， and cannot be remedied. < New York City Landmark Law > should be used for reference， strictly on the architectural heritage building， change， demolition control， from qualification examination to changes in the behavior of review.

Key words： City landmark； architectural heritage； qualification examination； review transformation