農村集體產權制度改革的探索與思考

饒小麗 梅倩 劉加盛

摘 要：農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人。這項改革將有效保障農民財產權利，激發農業農村發展內在活力，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。近年來，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的工作中心，開展了農村產權制度改革工作，取得了階段性成果，進一步健全了城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機制，城鄉二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區群眾實現了“帶權進城、安心落戶”，過上了無差別的市民生活。

關鍵詞：資產折股量化；城鄉一體化；要素平等交換

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0013-03

農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益的分配制度。這項改革將有效保障農民財產權利，激發農業農村發展內在活力，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。近年來，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度和城鄉統籌的產權流轉交易市場這個工作中心，開展了農村產權制度改革工作，取得了階段性成果，進一步健全了城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機制，城鄉二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區群眾實現了“帶權進城、安心落戶”，過上了無差別的市民生活。到目前為止，云和縣已完成了168個村經濟合作社股份制改造，占全縣應改總社數的98.82%；已印發股權證13 835本，社員證504人；建立了農村產權流轉交易服務信息數字化管理系統；開展了農村產權抵押機制，累計發放各類產權抵押貸款12 533萬元。

（一）推進“股改”，股權到人，在確權確股中保權益

按照歸屬清晰、權能完整、管理科學、流轉順暢、運營高效的要求，全面推進村經濟合作社股份合作制改革，確保社員對集體資產產權長久化、定量化、股權化享有。

一是清產核資，摸清家底。以二輪土地承包為基礎，在保持現有土地承包關系穩定并長久不變前提下，采用“確權確股不確值”的方式，全面收集村集體所有未發包到戶的土地、山林等資源性資產信息，并對非地資產等實物性資產進行實地勘察和清點，對往來款項、債權債務、村集體簽訂的合同協議等進行清查。在查漏補缺、梳理完善基礎上，按照資源性資產、經營性資產、公益性資產不同類別，分別錄入縣農村集體“三資”監管系統，全面摸清和掌握村經濟合作社家底和經營狀況。

二是分類指導，詳定章程。在全縣統一指導下，以村為單位，合情合理界定股東、設置股權和股權管理模式，制定股份經濟合作社章程。對多年積累的歷史矛盾與遺留問題堅決“不翻燒餅”，對原則性、程序性問題實行“一刀切”政策，對非原則性、非程序性問題則因社制宜“切多刀”。譬如，在股東界定上，采取“寬接受、廣覆蓋”思路，做到應享盡享、能享則享，著力增強改革的和諧性；在股權設置上，按照“宜少則少、便于操作”原則，一般只設人口股，不設集體股、農齡股、現金股、職務股、土地股等其他形式；在股權和資產管理上，采取“一戶一證”方式，實行股權“生不增、死不減”的靜態管理模式，并明確“持股不提現、分紅不分產”。

三是成立新社，股權到人。突出民主管理、民主決策，在充分討論醞釀基礎上，分別召開改革動員大會、社員代表大會以及成立大會暨首屆股東代表大會，將村經濟合作社改組為股份經濟合作社。同時，以戶為單位，將村集體資產以戶為單位折股量化到人，發放股權證，推動集體所有從“共同共有”向“按份共有”轉變。始終堅持程序性與實用性相結合，在保證程序合規和工作質量的前提下，做到能合并的合并，能同步的同步，能共享的共享，充分整合資源、降低成本、提高效率。如在第一屆董事會、監事會成員產生上，就采取了原合作社社管會、社監會直接過渡的方式，大大減少了工作量。

（二）搭建平臺，激發潛能，在賦權活權中增收益

確權確股是基礎，賦權活權是根本。云和縣在對農村各類產權確權確股的同時，積極推進以賦權活權為重點的體制機制改革創新，通過搭建產權交易流轉服務和產權擔保平臺，有序賦予各類產權繼承、流轉、抵押擔保等權能，逐步擴大流轉范圍，進一步促進農村各類資產資源合理流動、優化組合和保值增值，讓農村各類產權逐步進入社會財產增值體系、信用體系和流動體系，變“死權”為“活錢”。

一是賦權強能，釋放活力。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，實行農地所有權、承包權、經營權“三權分離”。對流轉面積50畝以上、流轉期限十年以上的土地，發放流轉土地經營權證，并賦予經營權證擔保、抵押等功能。結合股份經濟合作社改造和宅基地跨社流轉試點，賦予農民對集體資產股權、宅基地使用權等產權的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。其中，宅基地使用權在“一戶一宅”前提下允許在縣城規劃區102平方公里之外向本縣農村村民跨社流轉。

二是交易流轉，保值增值。堅持整合改造與拓展提升并舉，將縣農村土地流轉交易中心改造提升為縣農村產權流轉交易服務中心，擴大交易品種，推動林權、農村土地經營權、農民住房財產權（宅基地使用權）、集體資產股權等農村各類產權公開、公正、規范流轉交易，促進農村生產要素資源合理流動、優化組合和保值增值。健全產權流轉服務縣鄉聯動和內部運行機制，分別建立農村產權流轉交易服務和農村承包經營權登記數字化管理系統，并在縣城主要干道顯眼處設立交易流轉信息發布電子顯示屏，逐步建立集農村各類產權流轉、交易等服務功能于一體的綜合性服務平臺，著力形成有場所、有評估、有服務、有登記、有監管、有制度的流轉交易格局。

三是產權擔保，抵押融資。結合麗水全國農村金融改革試點，成立產權擔保公司，分別與農村信用社、建設銀行、村鎮銀行合作，推動農村土地山林經營權、集體資產股權、宅基地使用權等農村各類產權抵押融資，做活農村資產資源，進一步滿足廣大農民對獲得更多的信貸資金支持的愿望，為農民創業致富和建設幸福家園提供更強的資金保障。

（三）配套改革，破除障礙，在保權增權中得利益

產權制度改革，讓農民擁有了完整的財產權利，但是要真正實現“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”，相關配套改革措施必須同步跟進。

一是“戶改”跟進，“經社”分離。同步啟動戶籍管理制度改革，采取經濟身份和社會身份相分離的方式，著力打通“二元”戶籍隔離墻。經濟身份保留在原經濟組織， 仍為原戶籍所在村股份經濟合作社成員；社會身份轉入所在社區，完全納入城鎮住房和社會保障體系。通過向進城落戶農民發放社員證，以“一證”保“五權”方式，確保“二元”背景下進城落戶農民土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體資產股權和原有涉農權益得到保障。同時，分別在異地搬遷進城農民集聚小區建立普光、大坪兩個社區，進一步加大城市公共服務的覆蓋范圍和力度，確保異地搬遷進城落戶人員“不脫原有衣服，還能穿上新的衣服”。

二是配套改革，明晰權屬。在開展村經濟合作社股份制改革的同時，根據全市統一部署要求，有序推進農村土地承包經營權、林權、水利產權、集體土地房屋產權制度改革，進一步增強農村產權制度改革的系統性、協調性。先后出臺了《云和縣關于完善農村土地承包經營權登記制度的意見》、《云和縣深化農村林權制度改革實施方案》等十多個政策文件，對農村承包地（林地、耕地、水域）、農村宅基地（房屋）的現狀和數量進行了調查摸底，進一步摸清了村集體經濟“家底”，明晰了農村各類產權權屬，為推進農村資產資源配置市場化，激活生產要素奠定了堅實基礎。

（一）法律政策滯后，在改革過程存在客觀違規、違法風險

1.村經濟合作社股份制改造成員界定難。目前，關于股東（成員）界定的主要依據只有《浙江省村經濟合作社組織條例》和2005年省委、省政府的《關于全省農村經濟合作社股份合作制改革的意見》，但里面關于股東（成員）界定的規定很不明確、界線很寬，實際操作中，很多具體情況難以作為判定依據，只能列為特殊對象“由股東代表會議討論決定”。可連基本的成員都沒界定出來，又如何確定“股東代表”？所以，許多難題只能“摸著石頭過河”，憑經驗和工作閱歷進行操作。

2.二輪土地承包時，確定家庭承包土地關系“三十年不變”，解決人地矛盾的方式為“動錢、動糧不動田”，在實際中，云和縣沒有一個地方按此方式執行。可一些鄉村卻作出“三年一小調、五年一大動”的方式來解決人地矛盾，但動了幾年后又停了，造成有地無證、有證無地的情況；還有，在二輪承包時，因有矛盾沒有處理好，當事農戶沒有在承包合同上簽字，可是鄉村為了完成考核任務，做了假簽名，把承包經營權證發了下去等等問題，沒有明確的處理規定，給確權工作造成很大影響。

（二）管理部門之間缺乏聯動機制

1.集體土地所有權主體不統一。同樣的集體土地，分屬國土和農業兩個部門管理，國土認為集體土地所有權的主體是村民委員會，而農業認為集體土地所有權的主體是村（股份）經濟合作社。

2.地塊面積難統一。承包地塊面積農業是確權到戶，而國土確權到村，兩邊統計面積相差甚遠；另外，國土征地、農戶建房，把承包地轉變為建設用地，也沒及時消減農戶承包地面積，造成數據不對稱、難統一；再者，實測面積與承包權證面積有差別，對于已流轉出去的土地，以哪個面積為準、是否要調整承包合同等問題無明確規定，難以處置。

3. 股改后，股份經濟合作社成了法定的股份制企業，而工商、稅務、財政等部門相關優惠政策沒有配套到位，給股份合作社的工商、稅務登記帶來核算報賬、報稅費等一系列的問題，給下步工作開展增加了阻力。

（三）確權經費縣級財政難以承擔

農村土地承包經營權確權登記工作，需要經過入戶調查摸底、影像圖解、現場確認、制作宗地示意圖、系統數字信息錄入、歷史資料上傳等一系列程序，還要解決網絡、管理系統對接、不低于1：2000影像圖等問題，這些都需要大量經費支持。實際工作中，確權登記每畝需經費40元左右。云和縣現有耕地統計報表面積7萬多畝，圖解后面積約增1倍，即14萬畝，僅此一項就約需資金600多萬元，這項資金縣級財政難以承擔，若加上鄉、村配合工作的人工費用，更是難以落實。

（四）鄉鎮（街道）農村經營管理隊伍渙散

鄉鎮（街道）農村經營管理人員是農村產權制度改革工作的中堅力量，但因農村經營管理工作政策性強、任務重和中高級職稱評定難、客觀違規違紀風險高等原因，使有專業技能的不愿做、無專業技能的在無奈做，加上鄉鎮（街道）對這支隊伍的建設未引起重視，出現有編無崗、在崗不在編、人編不一、專業不對口的局面，給落實農村產權制度改革工作造成嚴重影響。

要圍繞農村產權制度改革總體目標要求，穩中求進、開拓創新，進一步擴大改革試驗范圍，為加快農村改革發展作出應有的貢獻。

第一，完善股份經濟合作社改造和確權登記工作。進一步推進村股份經濟合作社改造，繼續推進農村土地承包經營權登記簿制度，按照農業部《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》等三個標準（2062號公告）的要求，完成全縣土地承包經營權登記簿制度全覆蓋，實現農村土地承包經營權登記簿數字化管理。有序推進農村土地承包經營權、林權、水利產權等其他產權制度改革，加快土地流轉經營權、宅基地使用權、農房所有權登記發證工作。

第二，完善農村產權流轉交易機制。進一步提升農村產權流轉交易服務平臺，完善農村產權流轉交易服務中心和融資擔保公司內部運行機制，建立縣、鄉、村三級聯動的農村產權流轉交易服務網絡，促進農村產權規范流動，探索開展賦予到戶的集體資產股權流轉、直接抵押、擔保等權能業務。

第三，協調好部門間的關系。進一步加強部門間溝通協調，建立起有效的工作聯系機制，處理好因改革中、改革后各部門相關政策的銜接，落實好各項配套措施，讓老百姓享受到更多的改革紅利。