服務型政府建設面臨的現實困境

栗寧遠

摘 要：目前我國服務型政府建設面臨著理論研究豐富、具體實踐困難，中央政府積極推行、基層政府執行不徹底，學術探討熱烈、公眾回應度低等多重問題。服務型政府建設的現實困境日益加深，表現在概念紛爭不統一，實踐發展盲目；政府缺乏整體規劃，區域發展差異性大；公眾參與度低，政府回應能力有限；市場機制不完善，政府動力不足。推進我國服務型政府的建設就應當解決目前所面臨的以上四大困境。

關鍵詞：服務型政府；基層政府；現實困境

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0171-02

在進入改革深水期，加強對服務型政府建設無疑能夠為我國的行政改革注入一定的活力。但不得不承認在目前我國的服務型政府建設還是存在很多缺陷，遇到了一些難以解決的現實困境，而這些問題都在一定程度上制約著我們服務型政府的建設。

我國學者對服務型政府構建的積極探索，確實得到了一些理論成果，并在一定層面上對我國的政府改革產生了一定影響。但從綜合上看，對于服務型政府的概念并未統一，對于服務型政府與有限政府、法治政府、責任政府等是否平行的概念，爭議較大。理論認知中的分歧，使得現實中的服務型政府建設缺乏明確且有效的理論指導。

1.服務型政府概念紛爭不斷。自從服務型政府理念提出后，中國學者們就從不同的角度來研究分析服務型政府，如有的從政府宗旨的角度定義，有的學者從政府職能的角度，有的學者從政府與社會關系論詮釋。通過不同視角來研究服務型政府，確實豐富了服務型政府的理論，但同時也說明了我國服務型政府的概念界定模糊，無法對實踐進行有針對性的指導。

2.我國學術界關于服務型政府與法治政府、責任政府、效能政府之間的關系爭論不斷。一部分學者認為，服務型政府與它們是包含關系，服務型政府就包括法治、責任、效能的建設，它們應該是服務型政府的所應具備的特點。而另一部分學者認為，法治政府、責任政府、效能政府與服務型政府應該是平等的地位，只是所要突出的重點不同而已。正是二者之間含糊不清的關系，使得中央政府難以制定方案，地方政府難以下手實踐。

3.對中國服務型政府建設本土化研究不足。在對服務型政府的探索中，有對西方行政改革的陳述與介紹，有對新公共管理、新公共服務、治理理論等理論的引用，但針對我國具體情況的實踐與理論研究還是有所欠缺。基于在西方世界沒有相似的實例，而且我國也缺乏相應的經驗，服務型政府建設的理論還沒能與我國實際情況有效對接，這也就導致服務型政府建設難以有效開展。

因此，服務型政府建設的理論始終是要圍繞我國實際國情開展的，要根據我國現有情況進行思考，爭取使得服務型政府建設理論成為服務型政府建設的有效先導。

2004年2月，溫家寶總理《在省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》首次提出了“服務型政府”的概念。中央政府對構建服務型政府是比較重視的，但遺憾的是，中央政府對服務型政府的構建僅僅停留在宏觀層面上，還遠未達到可以實施的地步。而且，基于中央政府對服務型政府建設的模糊，使得地方政府難以有效展開建設服務型政府的方案，這也就難以將地方構建服務型政府的經驗有效匯總，形成一個切實可行的方案。

第一，針對在轉軌過程中所提出的關于服務型政府建設的文件都缺乏進行實踐的經驗，并未能對構建我國服務型政府提出具體的實踐方案，服務型政府建設的整體框架還是有所欠缺的。目前我國構建服務型政府可參考的實例較少，我國對于服務行政建設也是處于摸索階段，這也是中央政府無法有效制定具體實踐措施的重要原因。

第二，中央政府到地方政府都注重GDP 的增長，追求經濟增長速度的巨大慣性，這也在一定程度上與服務型政府建設相違背。確實政府提供的公共服務是難以量化的，在短期內甚至可能沒有太大的效果，而官本位思想也影響著地方政府要員的施政方針，這也就促使對GDP的崇拜。而在追求經濟發展過程中，過多地追求經濟建設，卻相對忽略了社會管理與公共服務等職能作用。

第三，地方政府間的經濟水準差異大，基礎設施建設也有一定差距，這也就導致各地方服務型建設水平參差不齊，很難對其他落后地區提供有益的服務型政府建設的經驗。

因而，中央政府不僅需要對服務型政府建設提出一個宏觀性的指導，更需要健全服務型政府建設的標準；同時，要更根據地方的經濟水平、人文歷史條件來制定地方性的服務型政府方案。

服務型政府是指一種“在公民本位、社會本位理念指導下，按照公民意志組建起來，以公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府”。也就是說，這就要求我們改變在管制型政府下的“官顯民微”的心態，要將政府界定為滿足公眾需求的“服務者”。如若公民缺乏表達意愿的積極性或者訴諸渠道不便，政府無法有效接受公民的需求，政府將根據什么來提供公共服務與公共產品？

第一，公眾參與意識不足。隨著信息技術發展與民主政治的普及，我們能夠看到公眾參與社會事務的熱情。然而公眾參與的意識與能力也有所不足。其一，主人翁意識缺失。部分公眾認為服務型政府建設僅僅依靠政府自身變革就能夠做到，與公眾參與并無多大聯系，服務型政府建設成果的好壞也與自身并無太大關聯，因而缺乏主動積極參與的意識。其二，絕大部分公眾缺乏參與公共管理的相應的知識背景。公眾對公共管理的淺顯認知以及對公共服務的宏觀把握不準，在相當大的程度上阻礙了公眾參與公共管理的有效性與積極性。

第二，公眾表達意愿渠道的不完善。目前，對于公民參與的相關法規與法制還是不健全的。盡管我們能夠看到各地政府普遍展開的政府部門服務質量承諾、公證會與聽證會的召開以及行政監管等，但我們也能感受到這些參與方式的缺陷與不足，這些公眾參與機制都有著工具化與表演化的傾向，公眾的真實需求并不一定能夠得到反映。

第三，公民社會發育不成熟。在現階段的經濟轉軌過程中，我國經濟高速發展，但是社會發展并未能與經濟發展同步進行。法制建設不夠完善，公共領域缺乏公開性與開放性，公眾參與度低等問題都還有待解決；而且我國的官本位思想根深蒂固，不僅在政府中存在，在公眾心中也是有所影響的。這又在一定程度上制約了公眾參與服務型政府建設的熱情。

第四，政府執行偏差。中央政府給出了服務型政府建設宏觀方向，地方政府有時并未能完全領會，可能在執行過程中與原來中央政府預計的有所不同。而造成這些偏差的原因有三個。首先，信息溝通出現偏差。上級向下級傳達命令過程可能遇到觀念障礙、角色障礙、心理障礙等導致信息傳遞出現偏差，從而使得在政策執行過程中與原來設定的政策初衷不同。其次，官本位思想廣泛存在于各層級領導中。部分官員狹隘地認為，政府是唯一一個提供公共服務與公共管理的主體，公眾只是被動的接受者，只要能夠保證政府的政策的宗旨是好的，與人民利益不相違背，政府就單方面執行，完全忽視公眾的參與。還有部分官員認為，目前我國的公民知識素養與參與意識還是有所不足，如果放開公民參與，只怕會適得其反，降低政策的科學性與合理性，因而公眾的參與是不值得提倡的。最后，在政策執行中，對于政策監督機制的缺失使得政策執行的偏差不能及時有效的得到糾正，這就使得政策執行所造成的偏差逐漸累積，造成新的問題。

盡管公民參與度低，參與效果也沒達到預期，但需要反思的不僅僅是公民本身，政府本身也需要過多的思考與反思。所以，在服務型政府建設過程中，廣大官員要勇于轉官本位思想為民本位思想，理性分析公眾在服務型政府建設過程中的作用，而不是一味地否決；要不斷完善公民參與制度機制，為公眾參與提供一個良好的平臺，營造一種寬松的參與氛圍，使公民參與的廣度與深度都能有所增進。

西方國家的公共服務質量是領先世界的，這不僅依賴于他們長達幾個世紀的財富積累，這些財富能夠用來支持公共服務的不斷提升，更依賴于他們日益成熟的市場體制。成熟的市場體制與政府建設是相互促進，相互發展的。面對政府失敗，西方國家采用的是在政府中引入市場手段，增加政府運作的活力與動力，從而更好的履行政府職能，為市場的繁榮發展起到了一定作用。西方國家的市場機制是足夠完善的，他們所面臨的困難可能會與我們有共同之處，但更多的是我們所面臨的問題是具有特殊性的。這就決定我們不能總是走和西方國家完全相同的道路，而是應該從他們成功的經驗中汲取對我國構建服務型政府有切實作用的方法。

在轉軌過程中，以政府長期主導資源配置的“經濟建設型政府”模式在中國逐步成型。然而經濟建設型政府不能夠充分有效的運用市場來進行資源配置，因而對服務型政府的建設是相當不利的。

1.政府在經濟發展中占據絕對地位。改革開放初期，我們確實可以看到政府集中力量辦大事，發揮著積極作用。然而，在現今的轉軌過程中，我們所遇到一些新問題是政府無法解決的。在面對經濟從高速增長轉為中高速增長；經濟結構逐步優化升級；將要素驅動、投資驅動轉向創新驅動這些經濟新常態時，要積極發揮市場的作用。黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用。這也就是說充分發揮市場體制的作用，政府無須對資源進行分配。

2.無法有效解決腐敗問題。改革開放的的確確為中國經濟的騰飛做出了重要貢獻，但我們在享受改革開放為我們帶來的福利時，也應該看到由于市場體制的不完善，政府在資源 調配中的絕對地位，使得尋租腐敗現象叢生。尋租活動是扭曲的資源配置，也就是說它是資源配置無效的一個根源。在山西省塌方式腐敗的問題下，我們應該看到，一個煤炭貯存量第一的省份并沒有因為它的豐富資源而躋身發達省份的行列，或許與其地理位置、交通條件等有一定關聯，但是腐敗問題，以及資源的無效配置也是大大影響了山西省經濟的發展。當然，我們也能夠看到中央政府對于反腐的決心，誓要將經濟發展的紅利落實到每位公民身上。

3.僅僅重視經濟建設的投入回報，而忽略對社會事業的投入。GDP的高速發展以及躋身世界第二大經濟體，并不就是說我們國家的社會事業發展也與經濟的高速發展的速度相一致。相關制度缺失、政府缺位失位現象嚴重、社會組織不健全，這都影響到了政府轉變職能，讓社會承接政府服務的目標。一些社會公益組織由于政府的引導不足、資金匱乏、缺乏獨立性與自主活動能力，難以在社會長期立足。文化事業的投入往往難以得到豐富的回報，因而不是政府的主要議程，這也使得基層文化事業難以開展，經濟發展的成果難以惠及到每一位民眾身上。

4.市場監督機制不完善，服務型政府建設缺乏有效監督。目前，基于社會組織發育的不完善，政府并未能完全將權力給予社會或者其他組織，公共服務與公共供給主要是依托政府這一主體來實現的，因而對政府活動的監督顯得尤為重要。但在目前的服務型政府建設中，我國還是存在一些問題的，這些問題都對服務型政府建設的實質性進展有所阻礙。首先，監督主體乏力。其次，監督客體的反感。第三，社會輿論監督不力。最后，監督法律法規的缺失。

綜上所述，如若難以解決服務型政府建設的現實困境，不僅會使得研究學者的積極性有所消退，也會使得公眾訴求難以實現，更會嚴重阻礙中國政府改革的進程，不利于和諧社會的實現。所以，要根據中國自身條件來進行理論研究，積極發揮社會組織與公民的監督作用，對我國政府進行服務型政府建設形成一定的外部壓力，政府內部也應該摒棄官本位思想，在轉軌攻堅期，為建設服務型政府的切實實現做出努力。

參考文獻：

[1] 何水.服務型政府：爭議中的透視[J].中國行政管理， 2010，（10）.

[2] 彭向剛，朱麗峰.論我國服務型政府建設面臨的現實困境[J].學術研究，2011，（11）

[3] 劉煕瑞，段龍飛.服務型政府：本質及其理論基礎[J].國家行政學院學報， 2004，（5）.

[4] 施雪華. “服務型政府 ”的基本含義，理論基礎和建構條件[J].社會科學，2012，（2）.

[5] 張康之.我們為什么要建設服務型政府[J].行政論壇，2012，（1）.

[6] 燕繼榮.服務型政府的研究路向——近十年來國內服務型政府研究綜述[J].學海，2009，（1）.