農(nóng)地“三權(quán)分置”加快放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

林遠(yuǎn)

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國(guó)農(nóng)村改革再度迎來重大制度創(chuàng)新。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）日前發(fā)布。《意見》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。

專家表示，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，可以更大范圍地優(yōu)化配置，提升土地利用效率，提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率。但目前需要加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。

突破：承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)將分置并行

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦此前介紹，十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分置”。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，目前大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來越多。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

韓長(zhǎng)賦日前在解讀國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》時(shí)，再度明確了這項(xiàng)改革的歷史意義。他說，新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要增強(qiáng)三大動(dòng)力，即深化農(nóng)村改革、推進(jìn)科技創(chuàng)新、培育新型主體。而當(dāng)前農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，要深化以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇也認(rèn)為，“三權(quán)分置”創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，揭示了我國(guó)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的深刻內(nèi)涵，是中國(guó)特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新。“經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置，相對(duì)集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力；既解決了原承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問題。”他表示。

張紅宇認(rèn)為，“三權(quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育，隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎(chǔ)和方向。

完善：相關(guān)法律修訂工作將提速

完善這種重大理論創(chuàng)新，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進(jìn)行。

《意見》指出，要扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

“經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里，和承包權(quán)是合一的。經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來的，不是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示，理清三權(quán)之間的關(guān)系，是理順法律時(shí)要注意的重要問題。

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)副主任委員劉振偉表示，現(xiàn)在全國(guó)人大正在抓緊對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修改，這次修法主要針對(duì)中央對(duì)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。

他也認(rèn)為，“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性。“該如何給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性，現(xiàn)在眾說紛紜，有人認(rèn)為是債權(quán)，有人認(rèn)為是物權(quán)。債權(quán)的理由是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒有租賃合同，沒有契約關(guān)系就沒有這個(gè)債權(quán)關(guān)系。還有一些權(quán)威專家說根據(jù)承包期限長(zhǎng)短來判斷是物權(quán)還是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)就是物權(quán)。另外，國(guó)際上現(xiàn)在對(duì)債權(quán)物權(quán)化管理也是一個(gè)趨勢(shì)。”劉振偉說。

展望：將研究經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押承包權(quán)退出辦法

《意見》還提出，要“積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)”，還要“研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法”。

據(jù)了解，上述幾項(xiàng)改革試點(diǎn)，目前已在各地有序展開。目前全國(guó)三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。而去年8月國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作以來，目前已經(jīng)有近300個(gè)縣級(jí)行政區(qū)開展了相關(guān)試點(diǎn)。

專家介紹稱，開展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的主要目的是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富。今年初，中國(guó)人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認(rèn)定以及風(fēng)險(xiǎn)防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認(rèn)可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權(quán)屬爭(zhēng)議，且不能超過農(nóng)民承包土地的剩余年限等。

多位專家稱，抵押物處置是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵，而試點(diǎn)要同時(shí)顧及保障農(nóng)民的承包權(quán)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物的合法處置權(quán)，就需要各試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng)新和探索。筆者了解到，為防范金融風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，重慶、吉林、湖北等多個(gè)省市設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由借款主體、金融機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)損失風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地承包權(quán)的政策制度接下來也面臨重大調(diào)整。現(xiàn)行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期。目前，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案，也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外，針對(duì)部分地區(qū)撂荒嚴(yán)重的問題，土地承包權(quán)的有償退出也零星開始出現(xiàn)了試點(diǎn)。

筆者日前在重慶市巴南區(qū)獲悉，該地區(qū)正在就此進(jìn)行探索，地方政府先確定前期投資業(yè)主，限定試點(diǎn)區(qū)域；再征求農(nóng)戶意見，由農(nóng)戶與業(yè)主協(xié)商達(dá)成退出補(bǔ)償協(xié)議條款，業(yè)主出資對(duì)農(nóng)戶予以補(bǔ)償，農(nóng)戶將土地權(quán)利退還給集體組織，再由村集體將其流轉(zhuǎn)給業(yè)主；最后三方簽訂協(xié)議。據(jù)了解，目前巴南區(qū)已有一些農(nóng)民自愿退出，實(shí)現(xiàn)直接財(cái)產(chǎn)性收入數(shù)百萬元。