精準扶貧的實踐困境與路徑選擇

安徽財經大學經濟學院，安徽蚌埠，233030

【摘要】當前精準扶貧工作面臨著多方面的實踐困境。精準扶貧基于對以往扶貧工作的反思，創造性地提出了因地制宜、分類指導、精準識別、精準管理、精準幫扶等原則，而如何踐行這些原則已成為我國扶貧開發工作的關鍵。本文基于對扶貧開發工作的典型地區，國家級扶貧開發工作重點縣—利辛縣的調查，分析當前實踐困境主要是：扶貧工作改革創新精神不夠，識別程序還沒有完善和透明；結對幫扶落實不夠，資金管理使用和項目實施中還存在一些問題；工作難度大，扶貧開發隊伍還不能適應新要求。并依此提出對策建議，著力探索解決如何優化實現精準扶貧的路徑選擇。

【關鍵詞】精準扶貧；實踐困境；路徑

精準扶貧是我國農村扶貧開發方式的重大創新。十八屆五中全會強調“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，目標要求之一是在我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。黨和政府明確要求建立精準扶貧機制，深入推進集中連片特困地區扶貧開發，以補足全面建成小康社會過程中的短板。

利辛縣作為國家級扶貧開發工作重點縣，是扶貧開發工作的典型地區。近年來，該縣將扶貧開發作為重點工作，認真貫徹落實中央和省扶貧開發一系列方針政策，積極探索精準扶貧、精準脫貧新思路，采取多種方式消除貧困，取得了不錯的成效。據筆者走訪該縣統計局和扶貧辦得到的數據顯示，全縣貧困人口由2011年的30.9萬人下降到2015年的17.3萬人，貧困發生率由2011年的21.9%下降到2015年的11.4%，2015年實現脫貧4萬人。但是，該縣貧困地區人們的生活水平仍然較低，發展水平滯后的現象并沒有根本改觀。其中一個重要原因是：長期以來，貧困人口底數不清、情況不明，針對性不強，扶貧資金和項目指向不準等問題存在于扶貧開發工作中。目前的扶貧策略是粗放式的，當前的貧困人口數量是統計部門從農村住戶抽樣調查的數據中推算出來的，對于“誰是貧困居民”、“致貧原因何在”、“如何針對性幫扶”等問題并沒有確切的答案。因此，筆者以扶貧開發工作具有代表性的地區—利辛縣作為實踐調查的主要地點，了解并深入分析該縣精準扶貧工作的實踐困境，以期優化實現精準扶貧的路徑選擇。

一、利辛縣經濟社會發展情況與貧困現狀

利辛縣位于安徽省西北部，隸屬亳州市，1965年建縣，國土面積2005平方公里，人口165萬，轄23個鄉鎮、361個村（居）委會，耕地180萬畝，由于建縣晚、貧困面大、貧困程度深，1992年被確定為省級貧困縣，1994年被確定國家級貧困縣，2000年被確定為國家扶貧工作重點縣，2011年被確定為全國大別山集中連片特困地區重點片區縣。

（一）經濟社會發展情況

2015年上半年，該縣全縣生產總值75.7億元，同比增長7.6%；固定資產投資42.4億元，增長17.7%；財政收入7.9億元，增長16.4%；工業用電量1.3億度，增長5.7%；規模工業增加值11.4億元，增長10.0%；社會消費品零售總額41.5億元，增長12.3%；進出口總額2658.9萬美元，增長12.6%。截至6月底，金融機構各項存款余額236.8億元、貸款余額100.5億元，分別比年初增加27.8億元和18.3億元；城鎮常住居民人均可支配收入11247元，農村常住居民人均可支配收入4865元，分別增長6.5%和10.6%。應該說，近年來該縣的社會經濟發展水平保持增長態勢，同時人民的生活水平也實現了平穩且快速的提高。但目前的發展潛力開發尚有虧欠，綜合實力還處于較低水平，工業基礎較為薄弱，這表明該縣仍屬欠發達地區，經濟社會發展水平急需升級。

（二）貧困現狀

根據筆者調研發現，按照省貧困人口建檔立卡有關要求，截止2014年底，該縣貧困人口為17.3萬人，占全市貧困人口（40.1萬人）的43.1%，貧困人員數居全省第3位。共識別認定重點貧困村90個，建檔立卡貧困戶5.97萬戶，其中：一般貧困戶3.6萬戶，12.5萬人；低保貧困戶3205戶，7994人；低保戶1.57萬戶，3.5萬人；五保戶4790戶，5262人。在對該縣貧困戶摸底調查中得知，該縣貧困發生率為11.4%，居全省第10位，分別比全省、全市平均高3.94和2.1個百分點。在建檔立卡貧困人口中，導致貧困發生的原因及比例分別為：因病致貧的占55.1%，因殘致貧的占4.98%，因學致貧的占4.72%，因缺勞動力致貧的占8.9%，因災致貧的占2.77%，因缺資金致貧的占2.6%，因缺技術致貧的占4.34%，其他原因致貧的占16.59%。而其中導致貧困發生的主要原因是因病致貧，占據了致貧比例的55.1%，這為后續的扶貧工作提供了明確的方向。由此可見，該縣需要扶持的貧困群體絕對數量大，減少貧困人口的壓力重，不同類別的貧困識別幫扶難，因此要針對不同的類別進行定向分類，找準原因，采取差異扶貧。只有扎實推進精準扶貧，才能從根本上解決貧困的持續，預防貧困的再生。

二、精準扶貧的實踐困境

由于精準扶貧目前尚沒有一個可供參考的固定模式，不同地區的具體情況也有很大差異，盡管該縣在精準扶貧的規劃擬定以及前期準備等方面做出了大量的工作，但在具體實施過程中仍不可避免地存在著較多的問題和困惑。根據筆者調研，發現實踐中主要存在以下困境：

（一）貧困識別程序不夠規范，幫扶針對性不強

精準扶貧中出現了突出的對貧困戶的排斥現象，這方面主要體現在識別認定貧困的界限不清、精準度不明，以及為摸清農戶的家庭基本情況而進行的量化評分不夠規范、公開；同時，村民代表也沒有盡到應盡職責，少有向村民宣傳講解。在扶貧工作當中，無論是資金還是項目的效果都與目標群體對相關信息的了解程度密切相關。由此產生了部分群眾意見較大，滿意度不高的矛盾。而在實施扶貧計劃進程中，正由于識別程序的不規范而導致了多為生搬硬套地采取幫扶措施，這種“一刀切”式的扶貧方式未能依據不同地區、不同貧困戶特點進行針對性幫扶。

（二）結對幫扶落實難度較大，扶貧資金整合不夠

由于真正具備了“四個一”結對幫扶條件的企業或銀行為數不多，因此和與黨員干部結對幫扶相比，與企業、銀行確立結對幫扶的難度較大，因而落實的程度相對較低。如果結對幫扶難以落到貧困戶身上，將會大大削弱精準脫貧的效果，精準扶貧工作也難以順利地施行。這表現出一方面，制定出臺的“四個一”結對幫扶工程措施本意在于整合多方扶貧力量，讓企業和銀行也可以參與到當前繁重的扶貧工作中來，目前來看這卻遇到了不小的難度；另一方面，精準扶貧實踐中發現簡單地憑借整合扶貧資金進行“輸血”式的扶貧在促使該縣農民精準脫貧的進程中難以產生實效，因此當前扶貧開發的關鍵還在于能否創新性地實現從“輸血”式扶貧到“造血”式扶貧的革新。

（三）工作施行難度較大，基層干部工作積極性缺乏

根據筆者的調研發現，當前該縣的基層干部普遍面臨著工作任務重、工作壓力大以致于缺乏工作積極性等問題。這主要體現在該縣采取設立“扶貧試點”的工作思路造成了上級的工作檢查、領導的調度視察、企業的走訪調查、社會上的調研考察等接待性事務日益繁多；與此同時，隨之產生了大量的指派工程項目需要處理、分配工作任務指標需要完成；此外還有，上級接連不斷下發的各項行政工作等已使得基層疲于應付，同時還要完成日常的農村繁雜社會經濟等事務，如美好鄉村建設、農業生產指導、計劃生育工作等，這些現實矛盾造成基層干部身心俱疲，缺乏工作積極性。

三、精準扶貧的路徑選擇

（一）規范扶貧識別，落實針對幫扶

按照總書記在貴州調研扶貧開發時提出的“六個精準、四個一批”的要求，倒排制定出時間表，明確對貧困戶的識別認定，逐村逐戶制定詳細的脫貧規劃和年度脫貧計劃，建立脫貧減貧臺賬公開制度，落實幫扶責任單位和責任人，以此避免出現對貧困戶的排斥現象。對重點貧困村全面實施整村推進，而對非重點貧困村，依照年度任務目標，制定年度脫貧計劃，實施“雪中送炭”工程，強力推進扶貧攻堅。具體為一是針對有發展產業意愿和能力的貧困村、貧困戶，支持發展特色增收產業，實施產業扶貧和金融扶貧；二是針對缺乏技術和就業技能的一般貧困戶，開展培訓，提高創業就業能力，實施智力扶貧；三是針對無資源、無勞動力、無穩定收入來源的低保貧困戶和低保戶，實施光伏扶貧；四是針對五保戶和無勞動能力的低保戶逐年加大五保救助標準，提高農村低保標準，實施政策兜底脫貧。

（二）加強部門協調，匯聚扶貧合力

一要發揮各部門職能作用，積極爭取上級相關部門特惠政策，按照精準扶貧的要求，加大資金整合力度，在資金安排方面，重點探索點面結合、特惠與普惠相結合的資金分配方式，集中投入到重點貧困村，改善貧困村生產生活條件；二要建立部門協調機制，每季度安排召開一次由相關部門參加的扶貧開發工作協調會，分類研究落實幫扶措施，根據貧困對象的類別，劃分部門進行分類監測管理，并有針對性地實施“救助式”扶貧、“開發式”扶貧和“參與式”扶貧，定期“清除”扶貧對象；三要落實“單位包村、干部包戶”政策，要求相關單位對所包村真研究、真投入、真幫扶，把所包貧困村的脫貧當做本單位的一項重要工作來抓，單位每一個干部都要聯系貧困戶，與貧困戶交朋友、結親戚，真心為貧困戶脫貧謀良策、出主意，做到不脫貧不脫鉤；四要廣泛動員社會力量參與扶貧開發，特別是享受扶貧政策的企業，促使其認真履行社會扶貧義務，承擔社會扶貧責任。

（三）加強隊伍建設，強化監督考核

扶貧開發是一項社會系統工程，時間緊、任務重、要求高、牽涉面廣，需要一支堅強有力的扶貧干部隊伍。除重點貧困村派駐扶貧工作隊外，其他非重點村全部選派扶貧干部聯系人，實現所有行政村全覆蓋。鄉鎮成立扶貧開發工作領導小組，確立出一名干部專抓扶貧工作。構建出“貧困區域—貧困縣—貧困村—貧困戶”四級網絡，逐級細化扶貧對象，將貧困對象層層精準地鎖定到戶。把扶貧開發作為單獨的內容列入崗位責任目標進行考核，量化考核內容，層層傳遞壓力，壓實工作責任，推動工作落實；繼續加強對駐村幫扶工作隊和扶貧干部聯系人的監督考核，堅決杜堅決杜絕走讀式、掛名式的幫扶，定期召開駐村工作隊長工作例會，施行工作日志制度，以確保駐村扶貧干部住下去、沉下來，真抓實干，為扶貧開發盡職盡責，以期最終取得實效。

參考文獻：

[1]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014，（06）：78.

[2]邢成舉，李小云.精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離項目的研究[J].中國行政管理，2013，（09）：111.

[3]湖南省懷化市扶貧開發辦公室.瞄準深度貧困，合力精準扶貧[J].老區建設，2014，（13）：39.

[4]王海濤.創新機制促進精準扶貧—龍鳳鎮全國綜合扶貧改革試點探索[J].政策，2014，（06）：49-50.

作者簡介：王嘉棣（1996-）男，漢族，安徽亳州人，安徽財經大學經濟學院，2014級本科生，研究方向：區域經濟、扶貧攻堅。

基金項目：本文系安徽財經大學大學生科研創新基金項目“精準扶貧的實踐困境與路徑選擇—以安徽省利辛縣為例”研究成果（項目編號：XSKY1623ZD）；安徽財經大學大學生創新創業訓練計劃項目“金融支持精準扶貧模式創新研究”資助（項目編號：201610378139）。