公共事業管理績效評估的困境與對策

王孝廉

摘 要：公共事業管理績效評估是有計劃、有組織、有步驟的動態循環過程，涉及準備、實施、績效報告與反饋等階段。當前，公共事業管理績效評估存在認識不到位、法制不健全、管理松散、技術與方法滯后、人才缺失、指標體系不健全、評估主體單一、忽視績效評估結果使用等問題。因此，有必要強化績效意識，健全績效評估法規和指標體系，培養績效評估人才，創新績效評估技術與方法，推動績效評估主體多元化，加強績效溝通與反饋。

關鍵詞：公共事業管理；績效評估；困境；完善對策

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0170-03

黨的十八屆三中全會部署全面深化改革，致力于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在全面建成小康社會過程中，有必要堅持績效本位、公共服務能力至上的原則，推動我國公共事業管理績效評估機制改革步伐。

一、公共事業管理績效評估的概念

（一）績效

從語言學角度來看，績效包含“成績”和“效益”兩層意思。從管理學角度，績效是指從過程、產品和服務中得到的輸出結果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較[1]。從經濟學角度，績效是指社會經濟管理活動的結果和成效?？傮w說來，績效是成績與成效的綜合，是一定時期內的可描述的工作行為、工作方式，以及可測量的工作結果及其產生的客觀影響。

（二）公共事業管理績效評估

公共事業管理績效評估，是指運用科學的績效評價方法、技術和標準，遵循客觀、公正、合理的評價程序，對公共事業管理的業績、成就、效益和實際行為結果進行評價，以科學衡量公共事業管理投入與產出之間的比例關系，測評服務對象對公共事業管理的滿意度。

二、公共事業管理績效評估程序

（一）準備階段

1.確定評估項目。要根據公共事業績效管理工作需要，選擇那些與社會大眾利益息息相關、具有較高評估價值和實踐意義的公共事業項目。評估項目的確定要遵守全面系統原則、重點突出原則、科學性原則、民主性原則等。

2.制定績效評估方案?？冃гu估方案要明確幾方面：一是評估主體，即由誰負責評估工作；二是評估對象，包括所評估的具體公共事業項目，以及與項目相關的機構和人員；三是評估宗旨、目的、意義和基本要求；四是評估標準，要設計科學、合理、規范、客觀的績效評估指標體系；五是評估方法，堅持定量方法和定性方法相結合；六是評估的地點、時間、進度安排。

（二）實施階段

績效評估實施是績效評估的核心環節，主要任務是參照評估指標體系和評估標準，充分利用觀察法、查閱資料法、調查法、個案法、實驗法等方法，廣泛搜集公共事業績效信息，運用相應的評估方法，對所獲得的績效評估信息進行整理、加工和處理，得出科學、合理的績效評估結論。

（三）績效報告與反饋階段

獲取公共事業績效評估結果之后，要對相關信息和數據進行審慎、客觀、實事求是的整理、分析，了解公共事業項目運行情況，撰寫績效評估報告，分析所存在的問題及其成因，提出有助于提升公共事業管理績效的改進方案。評估者要將評估結果反饋給公共事業管理機構、管理者以及其他利益相關者，促使其正視評估結果，并以此為依據，采取有針對性、建設性的解決措施。

三、公共事業管理績效評估所面臨的困境

（一）對績效評估認識不到位

長期以來，公共事業管理者將工作重心置于公共事業產品和服務供給數量上，忽視公共事業管理績效評估，對公共事業管理績效評估的必要性和可行性認識不到位。公共事業涉及教育、科技、文化、體育、衛生、環境保護等各方面，公共事業項目牽涉面廣、受益者眾多、投入多、見效慢。一些公共事業管理者的績效意識不強，開展績效評估的積極性、主動性不高，甚至對績效評估產生抵觸情緒，害怕績效評估影響公共事業資源配置，擾亂公共事業產品和服務市場，擔心因績效評估分數低而影響公共事業單位的公信力。

（二）績效評估法制不健全，管理松散

由于缺乏有效的法制保障，公共事業管理績效評估工作很難順利實施，一些地方、單位的公共事業管理績效評估工作流于形式。同時，由于部分地方和公共事業管理部門的領導不重視公共事業管理績效評估，績效評估工作管理松散，“為評估而評估”的被動式、應付式評估現象層出不窮，評估工作隨意、散漫、流于形式，經常采取如上報材料、遞交報告、專項調查、檢查、評比等敷衍塞責。

（三）績效評估技術與方法滯后，人才缺失

一些公共事業管理者墨守成規，習慣于采取定性評估手段，排斥定量績效評估技術和方法，個人主觀意識和價值觀對評估結果影響較大，評估差錯率偏高，評估結果的科學性、合理性低。一些公共事業管理部門領導不重視績效評估方法和技術的引進、消化和吸收工作，忽視公共事業管理績效評估專業人才培養，單位內部缺乏專家型評估技術人才，現有的人才培訓體系難適應公共事業績效管理需要，加大公共事業管理績效評估人才隊伍建設刻不容緩。

（四）績效評估指標體系不健全

我國公共事業管理績效評估指標體系理論研究與實踐尚處于起步階段，研究基礎相對薄弱。不同地區、部門所開發應用的績效評估指標體系五花八門，缺乏法制保障和制度約束，指標體系設計的隨意性、主觀性明顯，科學性、規范性、應用性欠缺；績效評估指標體系設計的主體單一，未充分發揮社會公眾參與指標體系設計的積極性、主動性和創造性；偏重經濟指標，忽視社會民生與群眾意愿；偏重定性指標，忽視定量指標，指標設計過程中的主觀意識太突出，科學性不強。

（五）績效評估主體單一，行政色彩明顯

在公共事業管理績效評估實踐中，仍然奉行以官方評估為主導的自上而下的線性績效評估模式，績效評估主體單一，很難客觀、真實地反映公共事業項目運行的實際情況，難以及時發現項目運行困境并尋求化解良法；非政府組織、第三方績效評估機構、社會大眾參與績效評估的積極性、主動性和創造性不夠；一些社會大眾即使參與過公共事業管理績效評估，但參與程序不夠規范，形式和內容單一，自主性不夠，行政色彩凸顯，背離了公共事業管理績效評估的“公共性”。

（六）忽視績效評估結果的使用

長期以來，由于對公共事業管理績效評估認識的偏差，績效評估結果沒有得到足夠重視。評估主體與評估對象之間缺乏穩定、連續的溝通協調機制，績效信息交流傳遞渠道不暢通。有些評估對象雖然了解評估結果信息，但對評估結果的科學性、合理性、有效性、可操作性、公正性持懷疑態度，他們不愿意面對公共事業管理管理的問題和挑戰，不愿意接受評估機構所提出的績效整改意見和建議，常將績效評估束之高閣、敷衍了事。

四、完善公共事業績效評估的對策

（一）強化績效意識，高度重視績效評估工作

績效意識是公共事業管理主體對管理績效的認知和看法。公共事業管理者要強化績效意識，高度重視績效評估工作，充分認識到公共事業績效評估的必要性、可行性，增強開展績效評估的自覺性、能動性，以堅毅、果敢的改革創新精神大力推動本單位公共事業管理績效評估工作。要在公共事業單位內部倡導績效文化，營造爭優創先、你追我趕、績效為本、全面發展的績效管理氛圍。

（二）健全績效評估法規，推動績效評估法制化

適時制定和實施與公共事業管理績效評估有關的專項法規，把績效評估納入法制軌道，推動公共事業管理績效評估法制化、規范化、常態化，使公共事業管理績效評估工作有法可依、有章可循，嚴格規定公共事業管理績效評估程序，明確績效評估責任機制。

（三）創新績效評估技術與方法，培養績效評估人才

1.創新公共事業績效評估技術與方法。評估技術與方法創新是公共事業管理績效評估工作卓有成效的保障。當前，應結合公共事業管理需要，消化、吸收在企業和政府部門應用比較廣泛的績效評估技術和方法，如關鍵績效指標法、平衡計分卡、360度績效評估法等。

2.培育公共事業管理績效評估人才。高素質的績效評估人才是推動公共事業管理績效評估科學化、制度化的重要保證。在發揮第三方績效評估機構的智力資源優勢的同時，要充分整合公共事業單位現有人才隊伍，培育德才兼備、掌握豐富績效評估知識、技術和能力的專業公共事業管理績效評估人才，提高單位內部績效評估工作人員的專業技能。

（四）健全績效評估指標體系

科學、合理、明確的績效評估指標體系是提高績效評估質量的關鍵。美國俄勒岡州政府運用標桿管理法構建了覆蓋環境、經濟、教育、市民參與、公共安全、社區發展、社會支持等7個領域、共158個具體指標的公共事業管理績效評估體系[2]。公共事業管理績效評估指標體系設計要遵循以下原則：內部指標與外部指標相結合；肯定性指標與否定性指標相結合；技術性指標與民主性指標相結合；支出指標與回報指標相結合；工作指標與業績指標相結合；行政成本指標與業務成本指標相結合；個體指標與團體指標相結合；客觀指標與主觀指標相結合；數量指標與質量指標相結合[3]。

（五）推動績效評估主體多元化，引入第三方評估

在公共事業績效評估過程中，在發揮各級人大、政協、行政機關以及公共事業單位內部績效評估機構的評估作用的同時，要大力倡導社會參與，推動公共事業管理績效評估主體多元化。引入專業的績效評估公司、非政府組織；推行公共事業管理專家評估，充分發揮專家、學者的建言獻策作用，將專家評價納入績效評價程序，健全績效評價風險責任機制。堅持黨的群眾路線，建立社會參與績效評估機制，拓寬社會參與渠道。

（六）加強績效溝通與反饋，重視績效結果運用

績效評估期間和評估之后，評估者要及時與被評估對象進行持續溝通，與被評估者交流評估過程中所發現的績效問題，并向其提出一些建設性績效改進方案和措施。被評估對象要認真聽取并虛心接受評估者者所提出的意見和建議，充分認識到本單位的管理問題，了解公共事業產品和服務質量偏差，發現自身優勢和劣勢，明確績效管理目標。把公共事業管理績效評估結果作為單位人事任用、員工培養教育、監督問責、績效審計、財政預算和激勵約束的依據，重視申訴處理。