論我國生育政策的變遷與發展

崔霞

摘 要：通過對新中國成立以來我國生育政策的變遷與發展歷程進行梳理，最終發現，三十多年來我國生育政策經歷了一個復雜的曲折發展過程。“全面二孩”政策是我國人口與社會發展的必然結果，其對提升公民的生育權、彌補勞動人口短缺、平衡出生性別比、積極應對人口老齡化是有重要意義的。從生育政策的發展趨勢來看，其作為基本國策的地位不可動搖，同時，“全面二孩”的提出也對生育政策的落實提出了新的要求，依托法治是未來開創計生工作新局面的基礎。

關鍵詞：生育政策；變遷；發展

中圖分類號：C923 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0046-04

我國的生育政策與其他社會政策一樣，必然隨著社會的發展而變化，生育政策變遷的依據是人口自身的發展規律以及社會的發展需求。人口變化具有漸變性、過程性、周期性、相對性、滯后性、適應性和強慣性等特點，從不同角度反映了人口發展規律。不同分人口的增長具有不同的社會經濟含義。人口發展的基本規律就是要保持分人口之間的平衡性和總人口增長的持續性，為此要保持適度生育水平[1]。

一、我國生育政策的變遷

新中國成立后，1978年之前我國的生育政策雖未寫入《憲法》，這段時期內，“人多力量大”的觀念深入人心，需要大量的勞動人口參與社會建設之中，同時較為緊張的國際環境和“打大仗”的判斷，我國的人口政策實際是鼓勵生育的。1962—1965 年期間，我國人口處于快速增長階段，而此時的經濟因嚴重受挫處于逐漸恢復時期，人口的過快增長給社會經濟發展及人民生活水平的提高帶來了嚴重影響，此時控制人口增長開始了從無計劃逐漸走向有計劃的狀態，政府提出在城市和人口稠密的農村提倡節制生育。1966—1977 年期間，我國開始處于人口持續快速增長時期，平均每年凈增人口 2 000 萬人以上，20世紀70年代初期，毛澤東提出：“人口非控制不行。”[2] 1973 年，周恩來總理又提出“計劃生育屬于國家計劃范圍，不是衛生問題，而是計劃問題”的論述[3]。控制人口增長勢在必行，在城鄉開始了大規模的推廣控制人口增長活動。這一時期的生育政策仍然是行政性手段，體現出了較強的放縱性和隨意性，并沒有在法律層面上得以體現。

1978 年黨的十一屆三中全會以后，我國生育政策正式寫入《憲法》，正式出現在法律條文當中，成為我國的基本國策，逐漸由政策指令的模式發展成為法律規范的模式。由于獨生子女生育政策與農村勞動生產實際情況以及農民自身生育意愿嚴重脫節，政策的落實阻力重重。1982 年2月9日，中共中央、國務院發出《關于進一步做好計劃生育工作的指示》，提出了在農村地區可以適當放寬二胎的生育政策，這標志著我國計劃生育政策正式確立和實施。隨后，全國各地開始加強計劃生育政策的落實制度建設和實踐活動，此后計劃生育地方性行政法規體系和生育政策體系基本形成。2001年12 月29日，全國人大常委會第25次會議審議通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》（以下簡稱《人口與計劃生育法》），將政策規定法律化，規定：“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”隨后，全國各省、自治區、直轄市人大常委會依照 《人口與計劃生育法》的規定，對本省（區、市）的地方性行政法規進行了修改和完善。至此，以憲法為依據、《人口與計劃生育法 》為主干、有關行政法規、地方性行政法規以及規章為配套的人口與計劃生育法制體系已經基本構建，形成了一個相對獨立的、完整的、系統的人口與計劃生育法律法規體系，生育政策隨之逐步規范和完善[2]。

計劃生育政策是在我國人口出生率較高、社會發展水平較低的形勢下制定的，1978—2012年計劃生育政策實施期間，我國的人口出生率在20 世紀90 年代末進入了穩定低生育水平的新時期，我國實現了人口再生產的轉型。這種轉變不僅提高了我國整個社會生產力的生產類型，也普遍提高了人民生活水平，我國生育政策實施具有重要的現實意義。

二、“全面二孩”生育政策的評價

隨著我國社會、經濟、文化和人口發展情況的變化，嚴格控制生育的一胎化政策弊端日顯，若不及時調整將會引發新的人口危機，對社會發展帶來不利影響。對此我國生育政策先后進行了兩次重要的調整，2013年11月，十八屆三中全會決定，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。2015年12月21—27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議并通過了（《人口與計劃生育法》修正案）草案。自2016年1月1日起我國開始施行“全面二孩”的生育政策，這是我國生育政策的重要改革。

（一）“全面二孩”生育政策有利于提升公民的生育權

我國生育政策實施以來，“生育權”問題一直是國際社會和法學學術界關注的重點，也是長期國際社會與國內理論研究的“碰撞點”。從公民權領域來看，不可否認生育權是公民的基本人權，但當公民個人的權利與國家發展的權利不能同時兼顧時，“兩利相權取其重，兩害相權取其輕。”在當前國情下，我國社會、經濟、文化都得到了全面發展，人口形勢也發生了重要轉變，處于穩定的低生育水平，“全面二孩”政策的實施與國家發展趨向一致，二者可以兼顧，賦予了公民更多決定生育子女人數、生育間隔的自由，提升了公民的基本生育人權。這體現了“全面二孩”生育政策對公民私權的尊重，更體現了我國生育政策以人為本的人口觀念。隨著我國人口轉型過程不斷完成，在未來生育政策中全面放開生育政策也并非不可期待。

（二）“全面二孩”生育政策有利于緩解我國勞動力供給不足

嚴格的獨生子女政策，導致了我國處于長期的低生育率水平，從而造成了勞動人口的虧損。“人口虧損”是指在既定的人口生育政策的約束和導引下產生的“年輕人口銳減”“女性人口缺失”和“人口關系斷裂”等人口發展不平衡、不均衡以及不持續現象。據統計數據表明，2012年，我國15～59歲勞動年齡人口同上年相比減少了345萬，突破劉易斯拐點，并在未來十幾年內勞動人口會持續減少[4]。勞動人口是國家發展的重要戰略資源與保障，勞動人口的減少勢必會影響經濟社會的發展。“人口紅利”的弱化乃至逐步消失，對我國社會長遠發展會造成嚴重影響。此時此刻，對生育政策進行調整，實施“全面二孩”政策，可謂“亡羊補牢”為時尚不晚矣。由于人口再生產的特性決定，“全面二孩”生育政策全面貫徹落實之后，有利于彌補未來我國勞動人口數量短缺狀況。

（三）“全面二孩”生育政策有利于平衡出生人口性別比

我國是一個農耕文明的國家，血緣文化占主導地位養成了中國安土重遷和重男輕女的品性，“傳宗接代”和“養兒防老”等生育觀念深入民心。在一胎化生育政策下，對男丁的性別偏好這種文化觀念導致三十年來我國嬰兒出生性別比嚴重失衡。2010年我國人口普查數據顯示，中國出生性別比已高達118，遠遠高于正常性別比范圍。長達三十年的出生性別比失衡，主要是由于女胎因為性別偏好和生育政策的限制而被人工選擇引產流產造成的。經過三十年，人口出生性別比失衡的不良后果已暴露無遺，目前社會上剩下大量的適婚年齡的“男性”人口，尤其是在欠發達、貧困地區，大量的男性可婚人口過剩將成為影響社會穩定的重要因素。“全面二孩”生育政策的實施，可以促進“男女平等”的性別觀念的實現，更多的生育機會也使得出生人為性別選擇行為降低，有利于促進出生人口的性別比趨向平衡狀態。通過實證研究發現，二胎政策除了少數地區之外確實對高性別比有減緩作用[5]。

（四）“全面二孩”生育政策有利于積極應對人口老齡化

目前，我國第一代獨生子女父母已經進入老年階段，一胎化生育政策的實施加速了我國社會的人口老齡化進程，人口結構的少子老齡化狀態導致目前老年人口空巢化狀態嚴重，使得家庭養老功能嚴重弱化。我國人口老齡化屬于“未富先老”，在社會化養老制度還不夠完善的情況下，家庭養老功能弱化導致老有所養、老有所依難以實現，養老問題凸顯。我國已經進入并將長期處于人口老齡化的社會狀態，“全面二孩”生育政策的實施有利于將來我們積極應對人口老齡化。首先，從家庭微觀層面來講，我國人口老齡化屬于“未備先老”，社會養老服務體系的發展滯后于社會人口老齡化進程，沒有完善的養老保障體系情況下，家庭養老仍然是未來一段時期內養老的重要方式。子女數量是影響家庭養老實現的重要因素，“全面二孩”政策通過增加子女數量，可以有效緩解家庭養老功能弱化的問題，為老年人家庭養老提供更多的保障。從社會宏觀層面來講，人口老齡化程度高表明社會撫養比加重，老年人口養老資源需要年輕人創造，失能老年人的日常照料更需要年輕人提供。因此，妥善解決養老問題必須在老年人口與年輕人口之間建立一個供給平衡，構建人口資本儲備是積極應對人口老齡化的關鍵因素。“全面二孩”生育政策，可以有效提高生育率，增加年輕人口的數量供給，滿足未來老年人口養老的需求。

三、未來生育政策的發展

在“單獨”二胎放開的有限時間內，國內部分學者認為其對于人口結構改善，預防人口縮減作用非常有限，有研究預測即便是在全面放開二胎的政策下對于完成人口更替也有差距[6]，獨生子女二胎生育意愿與非獨生子女生育二胎無顯著差異[7]，之間只有近期全面實施二胎生育才能有效避免人口負增長[8]。以上研究對于國家全面放開二胎的政策出臺影響顯然是積極促進的——人口問題作為影響國家社會經濟發展的根本性問題，是每個政府都需要妥善處理、謹慎對待的重要問題之一。

（一）全面二胎政策的未來發展分析

在中國向法制化國家轉型的背景下，我國的生育政策也朝著法制化、科學化的目標不斷演化，成功演化成為了一個“政策—法律”綜合體。實踐表明，生育政策在我國社會發展中具有不可或缺的作用，生育工作也逐漸與相關的各項法律規定融為一體，形成了一個均衡互補的共同體[9]。政策的實現不僅是需要政策的出臺，更需要政策的落實。然而，普遍二胎的政策能不能最終達到政策制定的效果，其最終實現受制于其他很多因素的制約。

人口問題在新時期下已經不單單是人口數量的問題，而是與社會經濟、環境、資源和生態等各方面領域息息相關。從目前的研究來看，二胎生育意愿普遍偏低是遇到的一個問題，經濟發達地區的生育意愿要明顯低于經濟相對落后的中西部地區，并且經濟因素是制約普遍二孩的最主要因素之一[10]。“全面二孩”生育政策的制定表明，如果人口政策在新時期下不做出任何改變，勢必將不利于社會的可持續發展。但是改變也是有成本的，如何將政策調整到與社會發展相適應，達到經濟學里面所說的帕累托狀態才是我們要探討的最重要的課題。毫無疑問，在人口紅利逐漸消失的背景下，我國人口政策調整的大方向應該是放寬，這一點是被廣大的人口學專家所認可的[11]。

（二）“全面二孩”對生育政策落實提出新要求

“全面二孩”政策的實施之前，我國率先實施了“單獨二孩”政策，“單獨二孩”政策遇冷的事實表明，社會中生育文化、生育觀念已經先于生育政策發生了改變。要充分實現“全面二孩”的效能，就必須對生育政策加強全面的多方位的建設，這對生育政策落實提出了新的考驗。生育行為只是人口再生產的起始階段，必須要配套完善衛生、教育等相關公共政策，實現衛生、社區等配套公共服務資源公平化，才能保證人口再生產的順利進行。如何為生育提供服務配套建設，讓有條件實現“全面二孩”生育的個人和家庭可以做到愿生優生，能夠得到妥善的二孩生育保障，是生育政策落實的又一課題。最后，加強生育福利政策的改革。“全面二孩”生育政策的落實，對女性尤其是職業女性產生直接的影響。國家需要提供強有力的生育福利政策，減輕生育對于女性造成的壓力，降低家庭的生育成本，這樣才能強化二孩生育的動力，有助于“全面二孩”生育政策的落實。

（三）依托法治開創計生工作新局面

目前我國的生育政策已上升至法律層面，更具有權威性和強制性，影響更為深遠，內容也更加豐富。生育國策強調調控人口數量，更強調要保持和國民經濟增長相協調的有計劃、有調控的人口適度增長。生育政策從法律層面的種種規定，都為社會實現人口、環境、資源、可持續發展的良性循環打下了基礎。

實現“中國夢”，便是實現自身民族的偉大復興。而這一復興需要一個充滿法治正義與和諧民主的社會體系作為發展基礎。為此，合理運用法律，改善行政手段，提高全體公民依據法律規定辦事的自覺性和意識，是認真貫徹執行《人口與計劃生育法》的重要基礎，意義重大。計劃生育是天下第一難事，過去的成果已經說明我們有能力做到這天下第一難事。但未來，如何做好、管好這“天下第一難事”，必須要法律手段和行政命令相結合，保衛已經取得的成果，使得計劃生育政策取得長遠效果。

發展往往與改革密不可分，想要促進和鞏固人口與計劃生育工作在新時期下的發展成果，便要改革與之相關的一系列政策與措施。充分發揮各種學會、協會的積極作用，用廣大人民群眾喜聞樂見的形式進行自我教育和自我管理。同時，要克服知難而退式的不良作風，發揚迎難而上的“釘子精神”，消除工作之中因為成績自滿自足的消極影響。為了實現開拓人口與計劃生育工作新局面的這一目標，我們要樹立全局觀，用聯系與發展的觀點看問題。從宏觀上來看，一方面要認真學習中央對計生工作的各項規定與法律政策，另一方面要深刻分析我國發展新常態時期對人口工作的新要求，時刻注意轉換轉變工作模式；從微觀上來看，在實際工作中要注重創新，把握時代的脈搏，將其與當前的大數據技術結合起來，使人口與計劃生育工作也具備時代的特性。同時，還要注重發揮群眾效應，為計生工作培養起廣大的群眾基礎。此外，注意加強隊伍建設、政策投入和經費支持，給計生工作的開展提供強有力的支撐。

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[責任編輯 劉嬌嬌]