寧波海域使用權市場化機制構建與對策研究

黃文軍　劉春香

摘要：隨著寧波的海域開發被提上日程，海域的開發與建設成為寧波發展海洋經濟的重要舉措。寧波具有良好的經濟發展條件與歷史文化內涵，海洋經濟快速發展，為本土海域使用權市場化機制構建奠定了良好的基礎。文章從規范資源配置、構建市場機制、完善相關法律等幾個方面提出寧波海域使用權機制構建的對策。

關鍵詞：寧波；海域使用權；市場化

隨著經濟增長和人口增加，而海洋蘊含巨大經濟效益，發展海洋經濟成為各國推動經濟增長的重要舉措。海域使用權市場化是對所有權的一種分配，在這種分配條件下，可以達到海洋資源效益最大化與可持續利用的實現，以及海洋生態環境保護的實現。海域使用權市場化能夠推動社會資本廣泛地參與海洋經濟建設，是海洋經濟發展的必然要求。因此，構建海洋經濟市場化機制，以市場化收到推進海洋經濟發展，成為各國發展海洋經濟的核心問題。自2011年《浙江海洋經濟發展示范區規劃》正式通過國務院批復，浙江海洋經濟發展示范區建設也從浙江戰略上升為國家戰略。規劃明確提出“一核、兩翼、三圈、九區、多島”海洋經濟大平臺的建設目標。寧波作為規劃的主要的核心區城市，結合寧波城區區域特點，重新規劃區域海洋經濟建設目標，明確提出港口經濟圈戰略。在此背景下，大量原有的海域使用權發生變更，而現有海域使用權市場化機制的缺失勢必影響海洋經濟戰略的實施。因此，加快推進寧波海域使用權市場化機制建設，規范海域使用權的出讓、出租、轉讓等流程，是推動寧波海洋經濟發展的重要舉措，對于更好地發展寧波海洋經濟極具現實意義。

一、寧波海域資源概況

寧波地處長三角南翼，東有舟山群島，南有三門灣，西接紹興市，北臨杭州灣。根據浙江省海洋功能區劃（2011～2020年），寧波海域海岸線北至寧波紹興交界、南至寧波三門交界，主要包括“五洋三港灣”。其中，“五洋”指磨盤洋、大目洋、橫水洋、峙頭洋、貓頭洋，“三港灣”指杭州灣、象山港和三門灣，海岸線南北相連，海島多，海域資源豐富。根據統計數據，寧波海域面積為8232.92km2（其中內海4475.94 km2、領海2142.23 km2）。海岸線總長1594.4km，其中大陸岸線為835.80km，海島岸線758.6km。根據最新普查成果，寧波市共有海島659個，約占全省的1/5，總面積266.3km2，岸線長752.7km，面積500km2以上的海島為538個。其中鄉級以上有居民海島4個（大榭島、梅山島、南田島和高塘島），鄉級以下有居民海島15個，無居民海島640個（已開發154個，未開發的為486個）。全市的海域資源極為豐富，“港、漁、景、涂、能” 是最主要五大資源，區域分布廣泛。

1. 東北部、南部的港口資源。北侖港區位于寧波東北部，港口航道條件優越，深水港資源豐富，15萬噸級船舶可自由進出，是寧波海洋經濟的重要基礎。北侖港域內水道口多，沿岸陡，具有峽道型港口特有的地質、水文動力特點，同時擁有其他港口所少有的口多、腹大、水深、深水岸線緊靠岸邊的優點。因此，北侖港是寧波最具優勢的港口資源，為寧波進一步發展海洋經濟提供了良好的天然海港條件，有利于形成港口優勢。除北侖港外，海洋南部的象山港、石浦港。象山港與北侖港區位特點接近，可承載萬噸級船舶出入，具有近海運輸深水港的優越條件，與北侖港一樣是寧波發展遠洋經濟的重要區域。此外，石浦港國內四大漁港之一，目前仍有部分岸線可供開發利用。

2. 西北部、南部的灘涂資源。寧波西北部擁有寧波最重要的灘涂資源，主要分布慈溪（杭州灣南岸）、象山（象山港）、三門灣北部和大目洋沿岸。其中慈溪所在的杭州灣南岸是最具開發利用價值的灘涂區域。慈溪位于長江沿岸，長江徑流每年挾裹約5億噸泥沙入海，大量泥沙在慈溪沉淀，海沙堆積，形成了豐富的灘涂資源。因此，慈溪海域成為寧波開發利用灘涂資源的重點區域。此外，寧波象山港內、大目洋沿岸和三門灣北岸等也具有豐富的灘涂資源，其中象山港和三門灣是重要的海水養殖場所。

3. 南部海洋漁業、島嶼及海洋能資源。象山港屬于半封閉港灣，集聚了豐富的海洋漁業資源、島嶼資源和海洋能資源。港灣條件適宜內海洋魚類索餌和洄游繁殖，同時又有大量穩定居住和棲息的魚類和灘涂貝類生物。灣內海洋生物種類繁多，漁業資源豐富，是浙江省乃至全國的重要的經濟水產資源的集中分布區和海水增養殖區。同時，象山也是島嶼資源的集聚帶，主要分布在東部近岸島嶼、寧海強蛟群島等。島嶼周邊植被保護良好，海洋氣候適宜，適宜療養治病和避暑避寒，因此，廣泛開發用作旅游。此外，象山也是寧波海洋能資源最為突出的是象山的潮汐能資源和南部海域的波浪能資源。三門灣也擁有豐富潮汐能，僅次于象山。韭山、漁山則是聞名的波浪能重點海域，都具有巨大的開發潛力。

二、寧波海域使用權管理現狀及存在的問題

（一）寧波海域管理現狀

1. 海域管理機構逐步健全

寧波市海域管理分為市縣兩級，市級管理主要由海洋與漁業局海域管理處、海洋與漁業執法支隊、海域使用動態監管中心、海洋與漁業咨詢服務中心、海洋產權交易中心、海洋資源綜合管理中心部門構成。此外，還有海洋環境監測中心（海域論證乙級、海洋測繪丙級）、海洋與漁業研究院（海域論證丙級）、海洋開發研究院（國家海洋局海洋二所寧波分院）、海南省海洋開發規劃設計研究院寧波分院等四家技術支撐單位?？h級海域管理主要通過各縣（市）海洋與漁業局海洋科進行管轄，覆蓋象山、寧海、北侖、鄞州、慈溪、鎮海、大榭及梅山保稅港區。

2. 海域出讓供應管理和海域價值評估機制日趨成熟

2012年9月17日寧波市政府常務會議審議通過《寧波市人民政府憑海域使用手續辦理用海項目規劃建設審批試點工作的通知》，文件對海域出讓供應管理和海域價值評估體系建設提出明確的具體要求。一是由縣級及以上人民政府負責組織實施圍填海，規劃用于建設的海域供應參照建設用地使用權供應辦法執行；二是根據《浙江省招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法》文件，處理經營性用海的使用權出讓；三是建設用海域級別和基準價格原則上由縣級以上政府確定并進行定期發布，海域級別和基準價格體系未建立前，參照鄰近土地基準價格一定比例測算海域使用權基準價格；四是由海洋與漁業局及相關部門共同制訂和完善建設用海域使用權定價體系，具體措施借鑒建設用地使用權定價方法。

3. 海洋環境綜合管理體制已建設完成

海洋環境保護是推進海域使用權市場化，發展海洋經濟的基礎保障。近年來，寧波不斷加強海洋環境保護，在建立防災減災綜合管理基礎上，完善健全了海洋環境保護與體制。一方面，確立多部門一體化的環境保護執法體制，由海洋、環保、農林、經委等相關部門聯合開展執法。以國家環?；菊叻ㄒ帪橐罁?，嚴格執行新建、擴建項目的環評審議制度，同時重點開展排污源頭管理、排污控制及關停嚴重污染企業等系列管理。另一方面，由海洋局牽頭，聯合環保、海防等部門，先后建立了海洋災害預警預報及防御決策體系和海洋污損應急處理體系，進一步完善了寧波的海洋防災減災管理體制，應對突發性海難和重大海洋污損事件的能力得到有效提升。

4. 跨區域海域開發與保護管理體制基本形成

隨著寧波海域使用市場化進程的加快，跨區域海域開發與保護管理問題日益凸顯。結合寧波海域使用管理及海域使用市場化的特點，借鑒其他省份海域管理經驗，成立了海洋經濟領導小組，探索建立寧波海域協調機制，為解決跨區域海域問題提供了政策法規依據。例如象山出臺《象山港區域保護和利用規劃綱要》，成為港區保護和利用參考和依據。同時由象山港區域綜合協調管理領導機構，統籌區域海域重大事項的任務部署、制定決策及負責部門和區域間的協調，破解海域管理地方保護、管理部門職能交叉下的管理真空或執法不統一等問題，改善海域管理及服務能力，提高海域資源的跨區域使用。

5. 海域市場配置機制逐步規范

目前，寧波除公共基礎設施用海和其他公共公益用海等不適宜公開出讓的外，經營性用海由縣級人民政府和海洋部門組織海域使用收回儲備整理后，均可通過公共資源交易平臺進行市場配置和公開出讓?？h級（含）以上重大重點項目用海、或者其他不適宜公開出讓的，憑縣級（含）以上人民政府或者投資主管部門相關書面意見，可以采取行政審批出讓或者協議出讓。

（二）寧波海域使用管理面臨的主要問題

1. 出租、發包海域使用權不規范現象普遍存在。這不僅是寧波存在的問題，還是全國普遍存在的問題。目前我國海域實行中央、地方兩級管理模式，中央負責統一管理，地方政府在中央授權下負責管理的落實與執行，地方政府具有較大的自主權。在此背景下，地方政府為活躍海域使用市場環境，長時間制定執行的海域使用金標準較低。一次性付出較低的使用成本，保障了長期穩定的使用收益，使用者缺乏提高海域資源使用效率的動力，致使海域資源難以高效利用，造成了海域資源的浪費。

2. 寧波整體的海域使用效率不高較為突出。雖然寧波擁有豐富的海域資源，各區域海域具有明顯的海域資源特色，但由于缺乏合理的規劃指導和先進的開發方式，現有各地各類的海域資源使用呈現低增長、低收益，整體經營水平偏低。目前寧波的海域使用市場化仍處于起步階段，大量的海域資源大都通過行政安排進行配置，缺乏市場引導，大大降低了海域使用效率的使用效率。

3. 海域使用權市場化的基礎性工作不完善。海域使用權市場化離不開基層海洋管理機構的監督、技術信息服務及基礎研究指導，基礎性工作直接影響海域使用權市場化的進程。從基礎管理能力看，寧波市縣兩級的海洋管理體系初步建立，基礎管理機構成立不久，相關部門裝備投入不足，具有海洋管理專業基礎的基礎工作人員嚴重短缺。此外，由于基層海洋事務的多頭管理，各部門掌握不同信息資源，缺乏統一的海洋資源信息數據，基層海域使用管理問題的研究更是接近空白，基層機構的專業技術和信息服務能力難以滿足發展需要。

4. 海域資源市場化處于較低發展層次。目前，寧波海域資源市場化運作處于初級階段，基于資源配置市場的發展，進一步衍生出一級市場和二級市場。由于二級市場起步較晚，解決海域資源的轉讓、流通等問題，仍然面臨方式單一、參與主體較少以及市場分工不夠明確，海域使用權市場化依然面臨低層次運作。

三、進一步推進寧波海域使用權市場化的對策建議

（一）科學劃分海域資源，提高海域資源市場化配置能力

依據寧波市海域資源現狀，科學劃分資源類型，結合各區域的特點及資源分布實際情況，制定寧波海域資源市場化規劃和目標。一是基于系統調查和統計，全面充分了解海域資源市場化需求及困境，相應制訂出海域資源市場化配置實施方案；二是動態監測海域資源使用權一級和二級市場活動，收集整理相關資料，建立起科學合理的檔案管理體系；三是依據科學的資源分類，構建多層次的海域資源市場化機制，為海域資源市場化轉化提供更多的途徑。

（二）健全海域使用權市場化機制，優化海域使用權的配置

借鑒國內其他省份做法，在一級海域市場，采用差異化市場化機制。一是對難以形成競爭的經營性項目以及養殖用海、公益項目等基于國家和社會公共利益的特殊用海項目，可采用行政審批出讓方式；二是可能形成市場競爭、各地在同一海域具有兩個以上意向用海單位或個人的經營性項目，可通過采取招標、拍賣、掛牌等方式解決上述項目的出讓。此外，可通過完善出資、轉讓、出租、抵押、繼承等海域資源轉讓機制，建設一個有全面的信息交互以便使交易更為便捷的二級市場。

（三）建立相關的制度原則，為海域使用市場化提供制度保障

按照物權公示原則，建立海域使用權確權登記和流轉登記制度，明確登記的目的以及海域使用權登記的公示作用和使權利發生變動的效力。借鑒土地價值評估經驗，建立海域使用權價值評估制度，參考國際海域資源劃分標準，確定海域資源的科學分類和等級依據；同時，還需明確補償主體和計算標準，建立海域使用權征用補償制度，明確補償主體以及補償的項目和計算標準。

（四）搭建海域使用權交易平臺，為海域使用市場化提供平臺服務

基于國內其他省份海域使用權交易平臺建設的探索實踐，歸納整理相關經驗作法，應盡快搭建海域使用權交易平臺，進而推動寧波海域使用市場化進程。例如可以在省級海洋行政主管部門設立的海域使用權流轉管理中心指導下，設立市縣級的海域使用權交易中心。作為市縣海域使用權轉讓、流通的交易平臺，同時在此平臺上開展區域內符合條件的海域使用權出讓的招標、拍賣及掛牌交易，為市場提供海域使用權出讓的相關信息。

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*基金項目：2013年度寧波市軟科學項目“寧波海域使用權市場化機制及對策研究”（2013A10077）。

（作者單位：浙江萬里學院商學院）