論城管執法的物業化模式

摘要：當下，我國城管暴力執法不斷，形象不佳，城管執法陷入困境之中。究其根本原因，是城管執法模式的嚴重滯后，難以滿足日益精細的城市管理要求，必須對城管執法模式進行徹底變革。借鑒政府購買公共服務的經驗，將城市執法物業化。為此，要將城市管理執法重心下移到街道和鎮，由街道和鎮作為政府代表與物業公司簽訂城市管理協議，由物業公司負責以市容秩序為重點的城市管理，城管機關則負責業務指導、培訓、監督和考核。

關鍵詞：城管執法；物業化模式；政府購買公共服務

中圖分類號： C931.2文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0077-06

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述深化行政執法體制改革的同時，專門提到了城管執法問題，強調要“理順城管執法體制，提高執法和服務水平。”十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調：“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。”這不僅指出了當前城管執法的弊端，更指明了城管執法改革的方向。城管機關要執法，但更要加強服務職能。如何執法、如何服務，城管執法的物業化模式是一條可以選擇的路徑。

一、城管執法困境源于執法模式的弊端

近年來，盡管城管執法人員勤奮工作、放棄休息、加班加點，真心為群眾排憂解難辦實事，為城市的凈化、美化和現代化建設作出了重要貢獻，但這些努力的結果，并沒有獲得群眾的理解和社會的支持，人們對城管執法人員的印象依然不佳，并一直受到社會輿論的指責，形象極差。在一份“你心目中形象最差的是哪類官員群體？”（單選）的網絡調查中，112張有效投票中有43票選擇了“城管”，占總票數的38.39%[1]，得票最高，足見人們對城管職業的印象有多差。在一份“你喜歡城管嗎？”（單選）的網絡調查中，165票中有77票投了“不喜歡”，占了46.67%[2]。而在網絡傳播的關于城管的信息中，絕大部分為負面信息。有人做過統計，媒體中城管形象的負正中三者比例大約為5：3：2，而國外媒體負正比則為9：1。在互聯網中，如果純算網友評論的話也是近九成負面[3]。而社會上流行的“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法，隱含著社會對城管工作的某些不滿或不認可。城管執法形象的負面性，使執法者的權威受到質疑[4]，導致執法的威懾力降低，執法的效果遭到挑釁。把“城管”釋義為專門欺壓弱勢群體的黑社會組織的有之；將城管等同于打、砸、搶的有之。一個設立初衷良好的制度，卻陷于被人詬病的窘境，甚至有學者抨擊為：“一個手握巨大權力卻缺乏有效法律規制的行政執法機構，在實踐中逐漸成為了一個張牙舞爪的小‘利維坦”，“是一個布滿人治烙印的怪胎”[5]。

對此，無論實務界還是理論界都在尋找原因，并試圖開出根治的藥方。比如，有的人認為，執法的困境與城管領導體制有關，在中央，城管沒有上級主管部門；在地方，各地的城管部門名稱及歸屬五花八門，缺乏統一的規制。有的人認為，目前的城管隊伍不是完全按照公務員系列進行招錄、培訓和管理，人員編制相對混合，用了大量文化素質不高的臨時工等，使得城管形象不佳；有的人認為，目前的城管執法方式主要以強制為主，缺乏柔性，缺乏與執法對象的溝通，缺乏為執法對象解決實際問題的意識，應提倡柔性執法；還有的人認為，城管執法在媒體傳播方式上存在問題，許多媒體在報道城管時，出于吸引眼球的需要，往往不從正面來宣傳城管執法人員，而是把執法中不好的一面無限擴大，給城管塑造了一個不佳的形象，等等。其實，這些都是“可能影響”的因素，但筆者認為，這些因素并不是最關鍵的因素。因為，即使城管有了統一的上級主管部門，就能避免城管的暴力執法了？有了統一的主管部門，可能在管理上要規范一些，但這顯然不是導致城管執法現實困境的根本原因。如果城管都實行公務員管理，由于城管執法所需人員缺口很大，那將使我國公務員的數量成倍增長，管理起來會更難，即便都是公務員序列，也不一定能收到好的執法效果。至于柔性執法問題，其實，我國部分地區也在嘗試這種執法方式，例如，武漢的眼神執法、列隊執法甚至“賣萌執法”，還一些地方的美女執法等，但只能管一時，并不能管長久。而媒體在報道時不排除有吸引受眾眼球的目的，這也是所有媒體在傳播時的共性，但如果城管執法的負面事情不多，即使媒體想做負面宣傳也不會影響城管執法形象。

實際上，城管執法陷入困境的最關鍵的根源在于城管執法模式上。目前，城管的執法模式呈現以下特點：一是城管機關親自執法，直接與執法對象面對面，沖突事件在所難免。二是與城市執法的實際需要相比，城管執法人員數量嚴重不足，城管人員無法總是在某個執法現場，只能采取運動執法、突擊執法，打一槍換一個地方，無法靜下來與執法對象進行交流，不能為執法對象解決任何問題，由于突擊和運動的特點，城管與小商販的“貓捉老鼠游戲”不斷上演。三是城管執法仍是以強制性執法手段為主，典型特點就是推桌子、砸攤子、打人扣車，然后就是罰款[6]，執法手段非常粗暴，特別是在對占道經營、流動攤販執法中，經常違反執法程序，隨意扣押、毀壞、侵占行政相對人的財產，甚至打傷、打死相對人等。可以說，“粗暴執法、粗暴管理”損害了城管形象、敗壞了城管名譽，成為城管事業健康發展的一大毒瘤。

這種執法模式表明，城管執法管了許多管不好的事情，管了許多本該交給其他社會組織來管的事情，即管了許多不該由自己親自來管的事情。再加上執法對象多為弱勢群體，例如下崗工人、失業人員、外來務工人員以及謀生能力相對較差的人等[7]，其境遇容易引起人們的同情，人們的心理天平也就自然向他們傾斜。因此，如果城管執法模式不變革，城管機關的職能不轉變，這種執法的尷尬現實還將繼續下去，而且難以得到根治。說到底，改變城管執法現狀的關鍵是一個職能轉變的問題。職能關系問題是不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責權限的劃分問題[8]，它渉及政府與市場、政府與社會組織等關系。如果不能理順這些關系，不能分清職責權限，就無法更好地發揮政府在城市管理中的作用，無法實現城管執法機構設立的初衷。“成功的組織是把高層管理和具體操作分開……這便使得政府基本上作為一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產廠商”[9]。

二、物業化模式為城管執法擺脫困境提供了全新思路

（一）政府購買公共服務的現代趨勢

所謂政府購買公共服務，是指政府將原來由自己直接提供的公共服務事項通過公開招標方式向社會公布服務項目、服務內容、服務質量與數量、資金預算、服務期限及獎懲等，選擇有資質的社會服務機構來完成，并根據社會組織或企業提供公共服務的質量和數量支付一定費用的新型公共服務供給模式。這里，購買方或出資方是政府，提供者是各種社會組織或企業，后者可能是營利性組織，也可能是非營利性組織，服務的內容、標準以及雙方的權利與義務通過簽訂合同的方式予以規定。

對政府購買公共服務的理論依據，有不同的主張，形成了公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論等。其實，無論是什么理論，政府購買公共服務最關鍵問題是要處理好政府與市場、政府與社會的關系問題。政府作為公共組織，具有提供某些公共物品的職能，必須承擔維護市場秩序、消除外部效應和信息不對稱、規制自然壟斷等職能。但政府的公共職能不意味著必須依靠政府人員和設施來親自提供這種服務，政府可以通過決策來提供某些公共服務，并為這些公共服務買單。黨的十八屆三中全會提出：經濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。李克強總理也多次強調，凡是市場能夠做到的，交給市場；凡是社會能夠做到的，交給社會。這里提出了政府與市場、政府與社會的權力邊界和遇到交叉時的處理原則，即凡通過市場機制能調動積極性和有效配置資源的，政府就不要干預；凡是市場機制不能有效發揮作用的，政府才需要出面干預。在公共服務的提供方面，不僅取決于是誰提供的，更取決于這些公共服務的質量以及公眾能否享受到高水平的服務。政府購買公共服務本質就是由政府出錢，社會組織或企業提供服務，通過合同來管理，政府根據提供者的服務質量進行評估、兌現。“政府本質上是一個安排者或著提供者，是一種社會工具，決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”、“今天我們政府失敗的主要之處，不是在目的而是在手段”[10]。

實際上，政府購買公共服務現象在現實中早已有之，比如，深圳市政府就公共交通等向社會公開招標；上海市向“自強社會服務總社”、“新航社區服務總站”、“陽光社區青少年事務中心”三家社團組織購買禁毒、社區矯正和青少年事務等公共服務；湖南邵東縣等地將轄區內夜間治安防控工作承包給了保安公司，實行治安外包，以及目前不少地方實行的政府購買居家養老服務等，都取得了較好效果。而城管執法通過購買公共服務方式，是政府引進企業參與城市管理、試圖破解執法困境的一種辦法。只要制度設計科學，發動各種社會力量作為城管觸角延伸，聯合開展公共管理服務，就完全可以實現行政目的，收到良好的社會效果。

（二）城管執法的物業化模式可以有效解決城管執法的困境

城管執法機關通過購買公共服務的方式來進行執法模式的變革，實際上體現了政府與市場、政府與社會的關系問題。隨著城市化進程不斷推進，城管執法的范圍和內容逐步擴大，現行的城管執法模式越來越不適應城市管理的需要了，必須變革。

一是從城管執法所涉事項來看。政府的公共服務屬于公共產品，公共產品分為純公共產品和準公共產品。前者如國防、外交等，具有絕對的排他性，只有政府才是唯一的供給主體；后者諸如教育、醫療等則不具有排他性，并不一定要由政府親自來提供，應交給市場上最適合提供的主體來提供，以實現效益最大化。城管執法主要涉及到群眾日常生活的方方面面，這些事情完全可以通過購買公共服務的方式來解決，完全可以將城市日常管理納入市場化運作。而作為政府一部分的城管執法機關不必要親自為之，只要進行間接地宏觀把握即可，可以作為掌舵者，而不必充當直接提供服務的劃槳者，體現了政府與社會的權力邊界，也體現了政府在城市管理工作中角色的重大轉變。

二是從城管執法管理所涉范圍來看。城管執法管理的范圍可謂點多線長面廣，需要大量的人力物力財力和時間來進行。但目前的城管隊伍無論在人員數量上還是執法時間上都無法滿足要求，更難以兼顧。于是，就出現了目前的突擊式、運動式的城管執法現象，“轟轟烈烈”的執法活動在短時間內雖能收到“良好”效果，但一旦執法活動結束，違法行為又會反彈，屢治屢犯，收效甚微，形成社會頑疾。同時也出現了城管因人員不夠只得聘用大量素質低的臨時工現象，出現暴力執法、違法執法等不正常現象也就在預料之中。這也表明，城管目前的這種執法模式是政府想管但實際上管不了的一種落后的執法模式。城市管理是一項長期而艱巨的工作，科學、嚴格、精細、長效是發達國家城市管理最成功的經驗。這是傳統的城管執法模式所難以適應的。而通過購買公共服務方式，讓更多的社會組織或企業參與日常管理，可以有效破解城市長效管理的難題，實現城市管理的長效機制，并適應城市精細化管理要求，為社會提供更貼近、更適宜的服務，同時通過引入競爭機制，提高服務效率。

三是從長遠執法效果來看。城管既當裁判員判定是否違法，又當搬運工清潔工清理違章物品，極易造成政府與違規商家和群眾的直接沖突，造成惡性事件，不僅影響城管的形象，更是影響了黨和政府的形象，形成群眾與政府對立的局面。通過購買公共服務方式，城管可以以更加超脫的地位來決策、監督和指導提供公共服務的社會組織，避免與商販等執法對象的直接沖突，也可以更加從容地解決社會組織與商販間所發生的糾紛，避免把所有與城市管理中的問題統統加到城管身上，加到政府身上，給政府形象抹黑。

四是從社會管理的創新上來看。創新社會管理主要是政府和社會組織運用多種資源和手段，為促進社會系統良性運作，為滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量和提升廣大民眾幸福感而開展的規范、協調、服務的過程[11]。社會管理方式創新的最大特點就是發動社會力量，調動一切可以調動的因素參與社會管理，把政府的事情變成大家共同的事情。而政府從各種繁瑣事務中解脫出來，扮演著“政策制定者”、“制度供給者”、“公共服務購買者和監管者”的角色，起著催化、促進作用，更好地履行政府的管理職能，并有效地提高公共服務的質量。城管購買公共服務，是社會管理方式的創新，只有管理方式創新，才能帶來服務水平的提升。

（三）我國少數地方城管執法物業化試點初見成效

城市管理實現政府購買公共服務方式在國內少數地方已有了探索，深圳、成都、長沙等地就是典型代表。他們積極探索城管業務的社會化、市場化和物業化的新模式，其共同特點是城管的諸多業務由市場來做，引入優秀物管企業，政府做好監督考核，從嘗試探索來看，取得了較好的效果。2007年，深圳市地處關外和城鄉結合部的寶安區在臟亂差最嚴重的西鄉街道試點了城管物業化模式。試點前，該街道有100多名城管人員卻要管好一個100多萬人口的城區，要履行21項執法職能，城管執法人員力不從心，街道面臨著“穿上城市外衣、留在鄉村狀態”的混亂落后局面。試點后，引入企業參與城市管理，讓企業參與到城市管理中來，西鄉街道辦和鑫梓潤物業關系簽訂的《花園街區綜合管理服務試驗合同》，確定了物業公司需要提供的13項服務內容。經過幾個月的實踐，西鄉街道發生了可喜的變化，亂張貼、亂擺賣、職業乞討等“老大難”問題得到了根本地遏制，立交橋下的綠化帶、市中心的街心花園又能看到老百姓聚會、休閑的身影[12]。之后，成都市武侯區也借鑒了深圳的經驗，引入物業公司參與城市管理，由政府購買物業服務，將城市管理的日常項目“外包”， 既解決了城管執法人員人手緊張問題，還從根本上解決了城市管理中的長效機制難題，使長期困擾城市形象的亂張貼、亂擺賣等老大難問題得到根本遏制[13]。2010年，湖南長沙市也開始積極推行“物業化”的城管執法新模式，引進有資質、有實力的物業管理公司進行精細化、規范化管理，使得城市環境在短時間內發生了顯著成效，城市管理市容秩序的24小時長效機制得到建立和鞏固。實踐表明，將城管執法進行物業化不僅不會出亂子，相反，會帶來市容市貌意想不到的煥然一新。

三、城管執法物業化模式構建的具體建議

（一）將城管執法重心全面下移

城管執法重心全面下移，為城管執法物業化模式的推行提供前提性條件。

城管執法所針對的事項都是與人民群眾日常生活、生產直接相關的事情，而基層行政機關直接與行政事務發生關系，與行政事務關系最為密切，具有對地域特點、日常情況比較熟悉、執法經驗豐富等優勢。由最基層的行政機關進行執法更為合適，可以加強執法力度，降低行政成本，提高行政效率。因此，要把城管執法權力的配置重心下移，下移到街道、鎮一級，讓基層擔當主要的執法任務。執法權下移便于城市管理，可以有效地減少執法中間環節，解決了鎮、街道工作人員對違法行為“看得見卻管不了”、城管執法隊員對違法行為“管得了卻看不見”的現實弊端。先進國家的發達城市如紐約、倫敦、東京、新加坡以及我國香港地區等的經驗表明，推行城管工作重心下移是一個必然趨勢[14]。實際上，國務院早在2004年的《全面推進依法行政實施綱要》中就提出：“要減少行政執法層次，適當下移執法重心；對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施。”但這么多年來，各地的落實工作進展有較大差異，而且，怎樣才算“適當”，以及下移到哪一級更為合適，也沒有一個明確的要求。目前，要下移城管執法工作重心，將城管的大部分職能職權移至街道、鎮一級，特別是要將市容市貌等實行屬地管理，全部移交至各街道和鎮。充分發揮鎮、街道在城市管理中的基礎性作用，強化街道和鎮的屬地責任。同時，要將人、財、物與責、權、利也劃歸街道統一管理，街道、鎮的執法隊伍要真正成了各自街、鎮可以直接指揮、調度的隊伍。明確街鎮作為第一責任人的權利與義務，做到城市管理重心完全下移，以建立長效、高效的城管執法體制，可先總結我國各地城管執法重心下移的經驗，再全面推行，為全面推行城管執法的物業化模式做好準備。

（二）實行城管執法的全面物業化

所有的城管執法機關要積極實行“政府購買服務”，引入物業管理公司參與城市管理。把這些工作作為政府轉變職能、簡政放權的重要工作來做。

首先，引入競爭機制，選定從事城市管理的社會組織或物業公司。街道辦事處是代表政府的一級機關，由它來代表政府對外公開招標，對參加投標的社會組織或物業公司進行資質審查。縣區級城管機關要加強對招投標行為的監督，要規范購買公共服務的招標行為，堅決杜絕規避招標、虛假招標、串通招標問題以及中標后違法轉包、分包等現象，營造一個公開、公平、公正的市場競爭環境。

其次，街道或鎮政府與中標的社會組織或物業公司簽訂城市管理協議。明確物業化的范圍、明確服務質量、明確工作標準、明確執法方式、明確雙方的權利與義務。社會組織或物業公司的管理一般以市容秩序為主，包括負責城市綠化、環衛清潔、清理亂張貼、勸阻沿街亂擺賣、噪音擾民等即市面上的秩序；執法方式一般只是處理清潔、提醒、勸導、秩序維護等方面，但不能行使懲罰權。

再次，城管機關對物業公司進行專門培訓。提供城市管理服務的社會組織或物業公司的相關人員必須參加崗前培訓，培訓合格后才可以上崗。在培訓中重點強調物業公司的服務性，明確只能采取的方法，明確不能采取的諸如暴力、強制等方法。

此外，城管機關和街道、鎮各司其職共同做好督促協議的履行工作。日常考核，以街道、鎮政府考核為主，每月考核一次，還可以通過隨時暗訪等方式進行監督，并及時糾正社會組織或物業公司城市管理中的錯誤，同時進行經濟上的兌現。而作為上級的城管執法機關，其作為領導機關對街道、鎮政府進行業務指導、培訓、監督和政策的把握等，負責協調、指揮、調動各轄區執法間的沖突和其他問題。并為所轄區內的物業化制定一套專業、科學、公正的評估標準體系，為下一步的考核評估做好準備。

（三）加強對公共服務提供者的評估監督

作為政府購買公共服務的一種形式，城管執法物業化模式能否推行并取得良好效果，很大程度上取決于政府的監管是否有效和到位。作為提供服務方的社會組織或物業公司，為獲得最大利潤，往往會通過減低服務質量的方式來追求任務的完成，這就違背了政府尋求公共服務最大化的初衷。城管執法機關不僅要對整個服務運營情況的合理、合法情況進行監督，還包括對購買資金使用情況、服務計劃、服務效果、服務質量的監督。監督的主要方式是評估。評估可分為中期評估、終期評估，也可以進行不定期抽查。要根據預先制定好的服務質量標準，對社會組織或物業公司城市管理實施情況進行評估。評估不僅要對照標準，還要廣泛聽取服務對象的意見和建議。作為服務對象的廣大市民是公共服務的直接受益者，公共服務質量的好壞要以服務對象是否滿意為標準。為保證評估的客觀性，評估小組成員可由專家學者、政府人員、提供服務的物業公司代表組成，還可以邀請作為第三方的評估服務機構、會計事務所等專業機構參與，這些機構擁有專業技術和人才的優勢，使得評估更具有客觀性、公正性、專業性和科學性。評估報告的結果分為優秀、良好、合格、不合格等，評估結果要定期通報，并將評估結果與撥付資金或是否續簽協議相掛鉤。

（四）積極培育城市管理的物業化市場

城管執法物業化模式改革雖然符合城市管理的改革方向，但由于長期計劃經濟的影響，我國當下的社會組織發育得不夠健全，與政府購買公共服務的現實需求還存在較大差距。目前很多地方缺乏專業的管理城市的物業公司，市場主體還沒有完全形成。有一個對比的數據，廣州市政府曾于2010年舉辦購買公共服務的供需洽談會，參加的僅有34家社會機構，而我國的香港卻擁有上萬家承擔著各種社會管理和服務功能的民間社會組織。無論是數量與規模，還是承接項目經驗、專業工作人員、資金充足情況以及成熟度方面等，兩者都不是一個層次上的比較。單有政府購買方不行，還必須有高質量和數量規模較大的賣方，并形成具有競爭力的競爭者，才能形成有效的競爭，才能真正提供高質量的公共服務。為此，必須盡快培育一批檔次高、規模大、實力強的專業化市場主體，以承接城管執法物業化模式的推行。目前，可通過多種渠道進行培養，例如，引導現有的品牌物業管理公司拓寬服務領域，使其服務視角延伸向城市公共物業管理；向一些諸如環衛保潔公司等相關業務公司推廣“城市管理物業化”運作模式，引導他們升級為綜合城市管理公司。

總之，城管執法物業化模式是城市管理以市場化為手段、以市容秩序為切入點、以城管物業化為載體、以街面管理為突破口的全覆蓋、全時段、全方位的長效管理機制，這個模式的有效推行將為廣大群眾創造一個清潔、文明、舒適、優雅的城市生活環境，既解決了城管的執法問題，更解決了城管的服務問題。

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