落實農業補貼制度改革的幾點建議

唐躍洪

摘要： 新的農業補貼政策于2016年在全國推開。這項政策明確在全國選擇部分地區開展農業“三項補貼”（農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼）改革試點，試點的主要內容是將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。落實好這項改革，對加快轉變農業發展方式，強化糧食安全保障能力，建設國家糧食安全、農業生態安全保障體系，促進農業可持續發展具有重要意義。

關鍵詞：農業補貼政策；改革試點；建議

新的農業補貼政策于2016年在全國推開。這項政策源于2015年5月財政部、農業部印發的《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，明確在全國選擇部分地區開展農業“三項補貼”（農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼）改革試點。試點的主要內容是將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。落實好這項改革，對加快轉變農業發展方式，強化糧食安全保障能力，建設國家糧食安全、農業生態安全保障體系，促進農業可持續發展具有重要意義。

一、現行涉農補貼政策的實施現狀及存在問題

自2004年起，國家實行糧食補貼政策，隨后又全面廢除了延續2000多年的農業稅，改變了過去國家對農民 “取”多 “予”少的分配關系，極大地調動了農民種糧積極性，促進了糧食安全、農民增收和農村和諧。最初，對種糧農民實行補貼只有糧食直補資金，其來源于糧食風險基金，通過改革把原來補在流通環節的錢拿出來直接補到農民手里，變暗補為明補。2006年，隨著煤電和農資價格上漲，農民的種糧成本隨之增加，中央又開始實施農資綜合補貼，以緩解農民種糧成本的上升壓力。十年多來，糧食直補和農資綜合補貼標準由最初的20元/畝、30元/畝，增加到如今的20元/畝、103.4元/畝。2015年，農資綜合補貼按原標準的80%執行，每畝82.8元。

以江蘇省興化市為例。2015年，興化市糧食直補面積和農資綜合補貼面積分別為112萬畝和125萬畝，補貼總額達到2244萬元和10369萬元。良種補貼方面，水稻、棉花每畝15元，小麥、油菜、玉米每畝10元，2015年度全市補貼資金規模達到3103萬元。

從十多年的農業補貼政策實施情況看，現行涉農直補政策存在 “四多四難”。

（一）補貼項目種類多，工作效能提升難。現階段已實施的種糧補貼種類主要有糧食直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼（分水稻、小麥、棉花、玉米、油菜），而且補貼標準不同。面對這么多的補貼項目，很多農戶根本弄不懂補的是什么錢，更搞不清哪一項補多少錢，其政策效能難以發揮。種糧補貼發放工作政策要求很高，程序嚴格，面積核實是其核心環節，但工作量很大，不便操作。從政策目標層面講，由于每種補貼的政策目標不一樣，計算補貼所依據（面積）的確認要求不盡相同，導致計算補貼面積在數量上的不一致；從部門職責分工層面講，江蘇省在實際操作時，面積核實交由不同部門負責，糧食直補和農資綜合補貼由農工辦負責，良種補貼由農業部門負責，重復核實面積；從基層操作層面講，大量補貼信息采集工作都需要由村會計來做，由于村會計的業務水平一般較低，多數會計不會電腦，農戶面積變動表格上報需要錄入打印，一年至少有3次發放過程，只要發放一項補貼，填報、審核、公示、上報等流程就要走一遍，大量重復繁瑣的工作，對基層村來說確實負擔太重。

（二）面積核實矛盾多，實施環節操作難。一是種糧補貼政策因素。江蘇省的種糧補貼面積是以農業稅計稅面積和糧食實際種植面積相結合確定，由于糧食實際種植面積難以有效準確核實，在實際操作中還是以2001年稅改確定的計稅面積為依據，只進行了適度微調，實際種植面積與原來的計稅面積有很大差距。二是土地承包制度因素。當初實行聯產承包時，農業生產力水平還很落后，耕地存在著較大的級差，當時土地還要承擔稅費和鄉村提留統籌等經濟負擔。為了體現級差田塊的經濟負擔公平，農民發明了以耕地級差等次優劣打折確定承包面積的辦法，鄉村按打折后的耕地承包面積分擔稅費等經濟負擔。隨著農業生產力水平的提高，以及農村耕地負擔取消后，打折扣除面積享受不了補貼，成為新的不公。三是鎮村基層操作因素。多年來，由于經濟建設等多種原因，實際種植面積與計稅面積已經發生了重大變化，而糧食直補資金發放政策仍然要求以計稅面積為依據，以致減少的面積還在享受糧食補貼，新增的面積卻得不到補貼。據了解，少數地方干部出于地方利益保護，許多高效設施農業面積、養殖用地面積、工業用地面積、建設用地面積并沒有從國家種糧補貼面積中核減。上述三個因素，導致種植面積和應補貼面積成為扯不清的“兩張皮”，成為誘發農村社會矛盾的熱點問題。以興化市中堡鎮為例，糧食補貼面積占全部種植面積的87.95%，糧食補貼面積為3.65萬多畝，而實際耕地種植面積為4.15萬多畝，面積相差0.5萬多畝。

（三）目標措施錯位多，補貼對象厘清難。政策目標和政策措施不相匹配，導致補貼對象難定。現行國家種糧補貼政策是為了鼓勵農民種植糧食，擴大糧食種植面積，提高復種指數，增加糧食產量，增加農民收入，享受補貼的對象理所當然是種糧農民。目前，農村土地承包流轉現象非常普遍，而且絕大多數都是農戶之間的私下行為，情況極為復雜，變化也相當頻繁，要想核準難度極大，把種糧補貼直接發放給種糧農戶缺乏可操作性。一味強調把補貼發給種糧農民，必然陷入“應享受對象”困局而難以落實，影響農村穩定。在少數人地矛盾突出的村，為了照顧大部分農民的情緒，沒有按照村民實際種糧的畝數發放補貼資金，而是按人口平均攤派發放國家糧食補貼資金，不種糧同樣得到糧食補貼。

（四）權利義務失衡多，禁止抵扣收繳難。種糧補貼是國家直接給種糧農民的經濟補貼，而規費是依照相關政策規定向農戶收取的費用，這兩者的對象都是農民。一方面，國家種糧補貼要求直接給農民，絕不允許代扣任何規費；另一方面，上級規定收繳的農業水費、村級“一事一議”籌資籌勞、防汛排澇費用等，也是取之于民用之于民之舉。對于村干部來說，一個是給，一個是取，都是政策的具體執行者；對于種糧農民來說，補貼和上繳為同一主體，一邊是權利人，一邊是義務人。收繳無法從直補資金中直接抵扣，給與取必須做兩次工作，工作難度很大。

二、落實農業補貼政策的建議

（一）政策目標要簡明。要合理調整種糧補貼政策目標，今后農業補貼政策應當以農產品有效供給能力保護和建設為目標，無需以具體農業產品種植品種和農民生產收益為補貼對象。中央新的補貼政策已把“政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營”，以解決農業補貼政策目標與措施錯位的問題，補貼受益人為確保耕地用于主要農作物種植的農村土地承包權人。

（二）補貼項目要簡并。現行的糧食補貼種類多，與耕地面積相關的補貼項目包括糧食直補、農資綜合補貼、水稻良種補貼、秸稈還田補貼等，種類多，發放補貼的時間不一，要求不同，可發放的對象基本相同，不僅農民難于理解，而且補貼基礎信息采集重復操作，工作量大，發放成本高。為此，中央在調整補貼政策目標的基礎上，整合了補貼種類，簡化為“農業支持保護補貼”，將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。這項政策明確，補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低；補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限；對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地，不再給予補貼。

（三）鄉村工作要減負。一是建立以實際種植面積為依據的補貼機制。地力保護補貼面積以實際種植面積為準，徹底消除補貼面積上的“兩張皮”，以縣為單位統一制定補貼面積核實辦法，明確核實面積的主體及責任，將核實面積和發放資金的責任分離。實行面積一次性核實統計、補貼一次性計算、資金一次性打卡，可大大減輕基層干部的工作量，也便于政府相關部門進行檢查和監督。二是建立以農村土地承包確權面積為補貼依據的信息采集機制。2015年11月中央印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶”。為此，建議以農村土地承包經營權確權登記結果建立農村土地承包信息網絡系統，今后農業補貼數據，包括耕地地力保護和扶持農業規模經營的補貼依據，可從此系統中提取，再扣除漁業、林果業、養殖業及拋荒地等面積，最終確定農業補貼面積。今后補貼面積的增減依據，主要是憑國土部門的批準和農經部門的驗收文件等。三是建立補貼面積動態管理機制。在農村土地確權登記工作完成以前，要準確核實農作物種植實際面積，實際補貼面積不再受稅改面積的限制，無論是稅改內面積還是稅改以外面積，只要符合水稻、小麥、玉米等主要農作物栽培要求的耕地，都要計入補助面積，杜絕一切形式的“兩張皮”。既要做加法，即把新增平整造地種糧面積、退林還耕面積、退牧還耕面積和退漁還耕面積計入補貼范圍，給予地力保護補貼。又要做減法，即扣減農民建房占用、工業園區征用、國家重點工程征用和農村社會公益事業占用等已經不再種植糧食的耕地，再核減漁業、林果業、養殖業用地以及拋荒地面積，這些不再給予地力保護補貼。

（四）矛盾誘因要減少。一是補貼對象調整帶來的誘因減少。由于新的補貼政策不對特定糧食品種進行補貼，享受補貼的面積不受夏秋兩季農作物栽培周期影響，只以有沒有種植農作物為補貼標準，補貼信息的穩定性較強，真實性便于核查，人為操作因素減少，自然減少矛盾滋生。二是補貼項目合并帶來的誘因減少。補貼項目合并后，參與涉農補貼項目的部門就會減少，減少了多部門間的工作及補貼信息的扯皮，矛盾自然會減少。三是機制制約帶來矛盾誘因減少。要強化信息技術手段對補貼數據真實性的審核，實現農業補貼面積從農村土地承包信息管理系統中提取相關數據，涉農補貼系統與農村承包土地管理系統數據自動比對，確保補貼數據的真實可靠，大大壓縮基層在補貼面積上人為操作的空間，從而減少矛盾滋生。

（五）配套措施要跟上。一是加快農村集體產權交易平臺建設。建成縣鄉村三級農村產權交易體系，為農村基層集體產權交易（流轉）提供服務，讓農村土地產權流轉在交易中心內完成，推動農村集體產權交易行為實現法治、規范、有序。二是加快農村土地產權管理信息化平臺建設。建立農村土地承包信息網絡系統，以農村土地承包經營權確權登記發證結果為依據，進行初始錄入，內容包括農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權、宅基地使用權、農村集體“四荒地”使用權、農村集體水面養殖承包經營權、農村集體林地使用權和林木所用權等，并對相關信息進行動態管理與維護。鄉村組織要對耕地的使用和保護狀況進行有效監控。三是加強農村合作經營主體規范化建設。要引導農民專業合作社和土地股份合作社等加強法人主體建設，進行實體化運行，規范化運作。對糧食適度規模經營補貼面積的確認要做到“一實二有”，即經營主體實體化，產權流轉有協議，信息平臺有數據。

（作者單位：江蘇省興化市財政局）

責任編輯：欣聞