兵團農牧團場規范政府性債務管理的思考

甘金山

摘要：近年來，新疆兵團農牧團場政府性債務規模逐年增長，給團場帶來了一定的財務風險。為規范和加強農牧團場政府性債務的管理，農牧團場認真對存量債務進行甄別和處理，明確舉借政府性債務的權限、主體、規模和范圍，堅持債務使用原則，實行項目法人責任制，把債務納入預決算管理，建立債務預警機制，執行績效評價制度，制定償債計劃，清理逾期債務，加強和完善政府性債務的監督工作，適度推進團場“三化”建設，從嚴格控制新負債，逐步形成團場投資資金“借得來”、“用得好”、“管得住”、“還得起”的良性舉債格局。

關鍵詞：新疆兵團農牧團；政府性債務；規范

近年來，新疆生產建設兵團各農牧團場為加快推進“三化建設”進程，通過向金融機構舉借貸款等方式籌集建設資金，加大團場城鎮基礎設施、工業園區、交通設施、保障性安居工程、重大水利等重點項目投資，有力地促進了團場經濟和社會快速發展。在加大舉借地方政府性債務的同時，也帶來了團場財政財務風險。如何規范和加強政府性債務管理，有效防范財政財務風險，已成為目前農牧團場及上級相關部門進一步研究和規范的問題。

一、農牧團場近年來政府性債務增加的成因

就目前農牧團場政府性債務的總體來看，債務規模在逐年增加，財政財務風險也在逐步擴大。究其原因有以下三個方面：

（一）“三化建設”投入量大。近年來，各農牧團場著力構建以城鎮化為載體、新型工業化為支撐、農業現代化為基礎的具有兵團特色的發展格局。“三化建設”的投入加大，形成了較大一部分債務。

（二）民生保障力度增加。隨著國家加大對社會保障資金的投入，農牧團場對保障房建設的墊資、各類民生項目的配套資金越來越多，諸多的資金缺口都是通過舉借債務，增加了團場債務規模。

（三）工業園區建設擴大。為積極招商引資，農牧團場普遍加大了工業園區建設的前期投入力度，尤其是“三通一平”等基礎設施投入，團場預算內資金難以承擔，只能通過負債的形式解決，形成了較大的政府性債務。

二、目前團場政府性債務管理中存在的問題

（一）政府性債務資金使用混亂。目前農牧團場舉借很大一部分都是通過當地商業銀行貸款，用途多為儲備農資、農產品兌現等，資金全部用在了基礎性建設方面，貸款期限短，成本較高，團場負擔加重。由于貸款用途不清晰，很多用于民生、社會性建設項目的資金得不到上級部門化解債務的政策支持，造成團場資金匱乏，阻礙了經濟和社會發展，償債能力逐步下降。

（二）預算約束不強，債務資金使用不透明。由于諸多原因，很多團場預算管理缺乏剛性約束力，存在一定的隨意和多變性。在預算執行過程中忽視了對債務預算的控制，造成隱性“赤字財政”，導致負債規模越滾越大。由于債務資金的使用未納入團場財政預算管理，沒有通過職工代表大會來安排使用，有的甚至不履行“三重一大”議事規則，債務資金使用的透明度不高，缺乏外界監督，資金使用存在一定風險。

（三）償債機制不夠完善。由于農牧團場收入來源單一，資金的缺乏程度較高，對舉債的積極性很高，但未建立科學完善的償債機制，除以貸還貸的方式外沒有其他更科學和有效的償債方法，對拖欠的工程款更不能及時納入償債計劃，且償債資金的來源不確定性因素較多，無法及時化解債務余額，造成債務總額逐年增長。

（四）項目規劃與經濟發展水平不匹配。農牧團場在對本單位的中長期規劃時沒有充分考慮團場自身經濟發展水平和收入規模，只注重對規劃期內團場社會發展需要建設和投資的項目進行規劃、設計和安排，沒能從“量入為出”和“適度舉借”的原則出發，制定與團場經濟發展相適應的總體規劃。

（五）對政府性債務內部管理制度不夠完善。農牧團場在政府性債務的管理方面，缺少一整套債務舉借、使用、償還和擔保等內容的管理細則，未能全方位管理債務；目前各團場對政府性債務的風險評估、預警和應急處置機制的規定尚處于空白狀態，加之各團場的經濟發展水平相差甚遠，產生出不同類型的政府性債務，由兵團制定統一的風險評估、預警和應急處置機制很難全面約束團場的所有債務行為。

三、進一步規范農牧團場政府性債務管理的措施

要規范和加強農牧團場政府性債務的管理，應解決好以下幾方面的問題。

（一）解決好存量債務處理問題。

1.對團場本級和各企事業單位舉借的債務，應當由政府償還的債務，報經上級部門確認為歷史性政府債務，相應納入專項債務，等待國家財政及上級部門化解。

2.對甄別后需財政性資金償還的政府性債務，列入本級年度財政預算和部門預算，通過公共財政預算、國有資產經營收益、其他資金等多渠道安排償債資金。

3.納入預算管理的政府存量債務，可申請相應的貸款進行置換，以優化期限結構，降低利息負擔。對中央出臺的重大政策措施，如棚戶區改造等形成的政府性債務，單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。

4.落實好目前在建項目的后續資金，統籌各類資金，優先保障項目續建和收尾工作。符合國家有關規定的在建項目，繼續按原協議融資貸款；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應盡可能縮小建設規模，無法更改建設規模的暫時按原辦法執行。

（二）解決好規范舉債問題。

1.明確農牧團場舉借政府性債務的權限與主體。農牧團場政府性債務的舉借、使用、償還或者提供擔保，應統一由兵師融資平臺公司承辦。團場本級及所屬企事業單位不得以任何形式直接舉借或者提供任何形式的直接擔保。團場也不得以學校、醫院等公益性資產作為資本注入融資平臺公司，不得以向銀行或項目單位提供擔保和承諾等形式的文件作為項目單位的信用支持。

2.控制農牧團場政府性債務的規模。在舉債規模上，嚴格執行上級部門對團場政府性債務規模的限額管理，堅決制止違法違規和超規模舉債。

3.明確農牧團場舉借政府性債務的范圍。農牧團場舉債應符合兵團“三化”建設、信息化和民生建設等項目，主要包括：城鎮基礎設施建設，兵團支持的新型工業、產業園區和開發區等方面的基礎設施建設，基礎科研、教育、公益性、保障性安居工程的基本建設項目，商貿流通服務業基礎設施建設，兵團農業現代化基礎設施建設，水利、公路及其他兵師本級確定的重點項目，等等。

（三）解決好用好管好政府性債務問題。

1.規范使用政府性債務。嚴格限定政府舉債程序和資金用途，政府性債務的使用應堅持“誰受益，誰償還；誰主管，誰負責”原則，使用單位嚴格按照貸款批準的用途合理使用，不得挪用到其他項目建設中，更不得用于經常性支出和平衡財政預算，嚴格限制用于競爭性項目的建設，實現“借、用、還”相統一。

2.政府性債務使用應實行項目法人責任制。政府性債務資金實行項目管理，專款專用、專賬核算，以確保資金的安全完整。使用政府性債務的項目，實行項目法人責任制，項目法人對政府性債務資金的使用負責。

3.政府性債務的管理應遵循的原則。政府性債務管理應遵循“統一領導，分類管理，分級負責”以及“責權利和借用還”相統一的原則；在政府性債務的操作過程中，應遵循“適度舉債、量力而行、防范風險、統籌規劃、程序規范、注重實效”的原則。

4.對政府性債務實行預決算制度。對各政府部門、單位籌集使用，以及公益性項目建設支出使用的債務資金，統一編入公共財政預算管理，經職工代表大會審議通過后，由財政統籌安排支出預算，并每年足額安排償債資金預算；對于融資平臺公司貸款，以及其他國有企業貸款，要區別情況按照資金用途，逐步納入財政管理。

5.政府性債務管理應建立債務預警機制。根據農牧團場經濟發展水平、財政財務狀況、債務規模等情況建立監測政府性債務指標體系，要制訂防范和化解政府性債務風險的應急預案，健全風險處置機制和責任追究機制，確保政府性債務風險的有效應對和合理處置。出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。

6.政府性債務管理應實行績效評價制度。對使用政府性債務的項目，必須在項目完工后向財政財務、審計和融資平臺公司提交項目完工報告，并及時完成竣工決算的編制、竣工驗收和資產移交手續。農牧團場針對項目可采取自評、委托第三方或兵師財政財務部門組織考評、抽評的方式，根據可行性研究報告、項目建設時間、投資使用情況、經濟效益、社會效益和環境效益進行績效評價，結果作為下一年度政府性債務預算批準的重要因素，對評價結果為差的，應縮減下年度債務的借入規模。

7.加強對融資平臺公司管理。應進一步分清政府與市場的邊界，認真做好融資平臺公司債務的管理工作，提升融資平臺公司的融資能力和資金運作效益，降低償債風險，有效緩解政府償債壓力。

（四）解決好償還政府性債務問題。

1.提高團場經濟實力，增強團場償債能力。化解團場政府性債務，解決當前支出需求與財政收入矛盾的突出問題，最根本還是在于推動團場經濟的快速發展，培植強勁的經濟增長點，從而增加團場收入，提高債務償付能力和抵御風險的能力。

2.制定償債計劃，清理逾期債務。嚴格控制新增項目的舉債和欠債規模，對逾期債務進行有計劃的清理、償還，對未到期債務，嚴格執行償債準備金制度，做到按時、足額償還到期債務。

3.明確政府性債務的償還主體。按照“分級負責、誰借誰還、風險自擔”的原則，應由企事業單位承擔的債務，由團相關部門積極督促債務主體籌措資金，按期償還債務，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任。應由團場本級承擔的債務，由團發改和財務部門盡可能申請上級化解或項目資金解決，同時列入年度債務預算。

（五）解決好加強和完善政府性債務的監督問題。

建立有效的政府性債務監督體制，將政府融資引導到陽光下，密切監管政府性債務資金的動向；通過網絡建立《地方政府性債務管理系統》對債務數據進行實時監控、動態預警；加強對地方政府性債務的專項審計，把債務資金的使用、償還情況作為考核領導干部業績的一項重要指標；從源頭控制，組織財政、發改、建設、審計等部門聯合規范基本建設項目的調整、追加審批程序，從嚴控制投資預算；將政府債務規模、債務風險指標等納入地方政府績效考核范圍。

（六）適度推進團場“三化”建設，從嚴控制新負債。

1.從嚴控制團場基礎設施投資規模，做到量力而行搞建設，嚴禁投資“形象工程”和 “政績工程”。加強團場建設規劃管理，做到科學、民主和集體決策，杜絕各自為政、重復建設，細化團場建設項目、投資規模和償還本息計劃，優先保障在建、續建項目實施。

2.嚴格控制新上項目，團場投資的公益性項目和基礎設施項目，無經費來源的一律停建或緩建，不能超財力搞建設。要加強新項目的工程招投標、工程量計量、調整及工程付款、工程審批結算等重點環節的管理和監督，把舉債建設支出掌握在可控的預算和規則范圍內，形成團場投資資金“借得來”、“用得好”、“管得住”、“還得起”的良性舉債格局。

（作者單位：新疆伊寧縣第四師七十團（中心團場）財務科）

責任編輯：欣聞