區縣涉農資金監管體系及機制問題探研

鄧永忠

摘要：在我國的涉農資金管理和使用過程中，區縣級監管是一個重要環節，區縣政府負有主體監管責任。本文根據2015年全國開展的涉農資金專項整治行動中區縣反映出來的普遍問題，結合區縣管理工作實際，對區縣涉農資金的監管模式、監管機制以及監管體系進行了分析，針對較為突出的監管問題，提出了完善涉農資金區縣監管體系的建議。

關鍵詞：財政；涉農資金；區縣監管

近年來，中央不斷加大強農惠農政策力度，涉農政策不斷增多，項目類別不斷拓寬，資金規模不斷增長，投資增速不斷加快。由于涉農資金來源渠道多、覆蓋面廣、單項規模小、資金監管部門多，導致區縣涉農資金管理和使用“碎片化”，區縣涉農資金監管難度加大，多數區縣至今沒有找到適合的涉農資金監管模式及體制機制。

一、區縣涉農資金監管存在的主要問題

2015年，我國開展了涉農資金專項整治行動。從區縣檢查發現的問題看，主要存在以下幾個方面。

（一）領導重視程度不夠，區縣監管意見不統一。一些區縣黨委政府、涉農主管部門、區縣財政部門以及街鎮政府的領導，普遍重視涉農項目補助資金和涉農項目基建資金的管理，對涉農補貼直補資金監管工作則重視不夠。加之我國農村土地制度改革進程滯后，個別涉農補貼直補政策激勵種糧的針對性不強，導致區縣無法嚴格按照中央政策執行，增加了區縣農村土地的流轉成本，阻滯了農民土地的正常流轉。這使得部分區縣領導對涉農資金監管產生了不同意見，對個別涉農補貼直補政策的重要性、正確性、長期性產生了懷疑，認為沒必要建立相關的管理體制機制。在政策執行過程中，存在利用中央資金為當地農民辦好事的想法，怕嚴格監管引發其他新的矛盾，主張一般監管就行了。由此帶來涉農主管部門、區縣財政部門和街鎮政府的工作人員對監管工作認識不統一，不愿做具體審核監督工作，怕審核得罪多數農民及同事，不敢大膽開展監管工作等問題。

（二）涉農部門監管責任邊界不清，資金管理“重分配輕監管輕效益”。按照“誰主管、誰負責”的原則，涉農主管部門是涉農資金的管理部門，對本行業涉農資金的申請、分配、使用、監管、考核等環節負有行業監管責任。區縣街鎮部門在涉農資金的管理和使用過程中，主要存在區縣涉農資金種類劃分不科學，涉農主管部門與同級財政部門、涉農主管部門與街鎮人民政府之間平行和垂直兩個方向上的監管職責不清的問題。

涉農主管部門與同級財政部門在涉農資金的申請、分配、撥付、監管、考核等環節，工作主次不分明，責任主次不明確，權利責任不對等，都愿意做資金分配、撥付環節的工作，不愿意做資金申請、監管、考核等環節的工作。在涉農資金管理工作過程中，涉農主管部門與同級財政部門之間沒有形成權責相對平衡的部門工作機制，普遍存在重分配重撥付，輕監管輕考核的現象。涉農主管部門與街鎮人民政府在涉農資金的監管工作中主要存在管理工作界線不清、監管責任邊界不明、問責鏈條未延伸到村社等突出問題，特別表現在涉農補貼直補資金的管理上，街鎮部門配合不協調，監管工作相互推諉，財政部門監管乏力。

（三）街鎮監管責任壓力傳導不夠，村社干部初審敷衍應付。涉農主管部門在涉農補貼直補資金的管理工作中，必須獲得街鎮政府和村社干部的支持與配合，才能真正將強農惠農政策執行到最基層。在實際操作中，有的街鎮政府只重視涉農項目補助資金和涉農項目基建資金的管理及使用，而不重視涉農補貼直補資金的管理，將執行監管主要責任推給各涉農主管部門，而未將責任壓力傳導給村社干部，部分街鎮政府默許或暗地支持村社干部套取中央財政資金，用于解決村社管理經費不足問題。對村社干部而言，由于農業“三項補貼”審核工作量大、無辦公經費或工作經費較少，怕認真審核會得罪多數農民和同事，因而不愿承擔補貼初審任務。有些村社初審存在利用集體預留地、政府已征用地、死亡農民土地申報補貼，種糧小戶和大戶同塊土地重復申報補貼等問題；有的區縣財政直補資金管理存在集體資金打入村社干部私人賬戶代交入賬，街鎮農業直補賬號監管缺位等兌付問題，為村社干部套取財政資金提供了便利；有的村社干部利用部門無法嚴格審核、兌付管理存在漏洞、街鎮部門工作機制不順的機會，采取弄虛作假、冒領、騙取、私分等手段，套取中央財政資金彌補村社辦公經費不足；有的村社干部甚至采取弄虛作假的手段，套取中央財政資金占為己有，侵占本村社農民的利益。

（四）涉農資金公示流于形式，農民群眾監督作用難以發揮。根據相關文件規定，凡是涉農資金補貼兌付必須公開公示，嚴格履行公示程序。但有的街鎮不重視公示程序，公示工作怕麻煩，公示欄設置偏僻，公示內容不齊全，公示事項不及時，公示級次不統一，公示格式不規范，農民秘密舉報多、實名舉報少現象時有發生，增加了部門案件查處的難度，浪費了政府的行政資源。大多數街鎮涉農資金公示流于形式，主要用于應付上級部門的檢查，農民監督的作用難以發揮，涉農公示沒有真正起到監督作用。

（五）涉農項目評審流于形式，項目申報制度不夠健全。大多數涉農部門都建立了行業項目庫，但仍有少數涉農部門未建立行業項目庫。涉農部門各自為政，政府沒有建設行業項目庫綜合管理平臺，從而導致各村民委員會、合作經濟組織、農業龍頭企業重復申報項目現象的發生。項目申報流程不透明，項目申報制度不健全，項目日常管理不規范。不論是競爭項目還是備案項目的申報，極易受到涉農主管部門領導的主觀影響，不能完全做到公開、公平、公正，涉農項目資金很難發揮較大的經濟效益。

二、強化區縣涉農資金監管的建議

（一）加強涉農資金監管工作的領導，完善涉農資金的地方監管體系。隨著黨中央、國務院和各級政府繼續加大對農業農村的投入，區縣黨委應當進一步加強對涉農資金監管工作的領導。建議將區縣涉農資金整合和區縣涉農資金監管的兩項任務同時下達給區縣政府承擔，增強區縣政府作為監管主體的責任壓力。主要領導要重視涉農資金監管工作，理順黨政部門的監管職能職責，區縣統一嚴格監管的意見，補齊直補資金監管工作的短板，維護區縣農村基層社會的穩定。建議區縣按照資金監管方式劃分涉農資金的種類，將農業綜合發展、農業生產發展、農村社會發展、林業改革發展、水利發展、扶貧開發等六類項目資金，進一步歸并為涉農補貼直補資金、涉農項目補助資金和涉農項目基建資金三類財政專項資金進行管理。

（二）厘清涉農主管部門監管職責，建立街鎮部門監管工作機制。涉農資金涵蓋了農業生產、流通、農村建設、農民保障、農村公益、農村生態、扶貧開發等七個方面工作，資金管理條塊分割，涉農補貼直補兌付次數多，兌付面廣且每戶量小，項目申報環節多，區縣監管工作難度較大。建議區縣政府進一步理順涉農主管部門與街鎮政府、同級財政部門涉農資金的分類監管職責，強化涉農主管部門的行業監管責任，加大街鎮政府的基層監管責任，建立有效的街鎮部門監管工作機制；區縣財政部門要加強涉農資金兌付環節的監管，紀監部門要延長問責鏈至村社，防止中央財政資金被套行為的發生。

（三）街鎮調整責任壓力傳導方向，增大村社干部初審把關責任。涉農補貼直補工作涉及農村千家萬戶，受益面較寬，監管難度大，工作的好壞不僅關系到每戶農民的切身利益，而且關系到農村基層社會的穩定。建議區縣政府加大街鎮政府的基層監管責任，迫使街鎮調整責任壓力的傳導方向，將責任壓力傳導給村社干部，增強村社干部初審責任意識。區縣涉農部門主動與街鎮政府溝通協調，進一步明確各自的管理職責，財政增加工作經費調動村社干部的積極性，提高涉農補貼直補數據的真實性、準確性，減少因受益不公帶來的農民分配矛盾，維護農村基層社會的穩定。

（四）嚴格涉農資金公示制度，發揮農民群眾監督作用。按照“誰申報、誰公開”的原則，涉農主管部門必須嚴格資金公示制度，加強街鎮公示現場督促檢查。進一步規范公示流程，統一公示級次，統一公示格式，規范公開內容。涉農補貼直補資金除按上級規定進行三級公示外，還應適時通過網絡、電視、報紙等形式進行公示；涉農項目補助資金要公示政策依據、資金名稱、對象條件、補助標準、補助金額、舉報電話等；涉農項目基建資金要公示立項依據、實施范圍、項目名稱、資金來源、建設單位、工程預決算等，充分發揮農民群眾的監督作用，讓公示真正起到監督作用。

（五）財政完善指標資金管理方式，調動涉農部門監管的積極性。建議區縣政府進一步理順涉農主管部門與同級財政部門的監管職責，明細監管工作責任邊界，區縣財政完善指標資金撥付管理方式，調整直補資金的賬務管理方式，增強涉農主管部門對街鎮行業監管控制力，調動涉農主管部門的監管積極性，提高涉農資金的使用效益。

（六）加強強農惠農政策的宣傳，壓縮村社干部權力尋租空間。建議各涉農主管部門在加強優惠政策宣傳的同時，清理本行業的涉農優惠政策，區縣統一印制《農業優惠政策手冊》，發放到每個街鎮村社農民的手中，讓每個農民都明白每項涉農優惠政策的受益對象及享受條件，便于農民記憶和長期保存。政府要提高農業優惠政策的農民知曉度，在政策執行過程中有效壓縮村社干部權力尋租的空間，減少農民身邊腐敗問題的發生。

（作者單位：重慶市綦江區財政局）

責任編輯：欣聞