提高縣級產業發展財政扶持資金績效的對策研究

袁世明　段萬兵

摘要： 要做強縣級傳統優勢產業，做精戰略新興產業，壯大高新技術產業，加速推進縣級產業轉型升級，必須轉變財政支持經濟發展方式，提高產業發展財政扶持資金使用績效。

關鍵詞：縣級產業發展；財政投入；六種模式；資金使用績效

適應經濟新常態，創新財政投入方式，提高資金使用績效，促進產業轉型升級，是推進財政改革創新的一項重要任務。從湖北省宜昌市夷陵區近年縣域經濟發展實踐看，要做強縣級傳統優勢產業，做精戰略新興產業，壯大高新技術產業，加速推進縣級產業轉型升級，必須轉變財政支持經濟發展方式，提高產業發展財政扶持資金使用績效。

一、財政支持縣級產業發展的實踐探索與效果分析

圍繞發展縣域經濟，做優縣級產業，培植地方財源，各級財政部門積極創新財政投入方式，綜合運用無償補助、債權投入、股權投資等手段，探索出六種模式，發揮財政資金在縣級產業發展壯大和轉型升級中的扶持、引導作用。

（一）專項資金定向補助。

1.主要做法。在編制年度預算時，根據財力狀況安排扶持產業發展的專項資金，列入財政總預算或部門預算，根據部門職責和權限，分別由政府、財政或主管部門主導使用，一般通過直接撥款、補貼、獎補等“點對點”的方式，落實到相關企業或項目。基本流程是：企業或單位根據政府補助方向和要求，自主申報項目，經相關部門審核通過后下撥資金到企業。有的地方對部分專項資金試行了競爭性分配改革。

2.利弊簡析。政府定向補助主要針對符合規定目標任務的申報項目予以事前或事后補助，屬于一次性支出，按行政性分配方式運作，體現出直接性、政府主導性等特點。但也存在諸多不足：分配格局逐漸固化，資金過散；項目大多由部門主導評審，缺乏第三方專業機構參與；“點對點”的資金支持模式易造成權力尋租；無償資助為主，存在效率低、虛假申報等問題。

（二）調度資金短期支持。

1.主要做法。省級財政利用國庫間歇資金設立縣域經濟發展調度資金，主要采取超調使用的方式打時間差，將由于時間進度、結算等原因暫時不用的庫款資金提前調度給縣（市、區），支持縣域經濟和農產品加工園區產業發展。縣（市、區）在防控風險的前提下，將資金無償調度給企業短期周轉，緩解企業融資困難；調度資金實行年初調出、年底收回、循環使用的運行機制，重點支持有市場、有效益、有潛力的縣域龍頭骨干企業加快發展。

2.利弊簡析。設立縣域經濟發展調度資金，有效緩解了縣域中小企業流動資金壓力，降低了企業成本支出，拓寬了企業盈利空間，促進了縣域重點企業快速發展。但由于資金支持對象固化，調度資金回收存在風險。部分企業連續獲得調度資金支持后產生了依賴思想，有的企業甚至將“來年繼續被扶持”作為歸還當年借款的前提條件。少數項目選擇不準，保障措施不全，個別企業借款難以按時收回，成為地方財政的“包袱”。

（三）續貸搭橋應急周轉。

1.主要做法。財政設立續貸應急周轉金，授權政府控股的擔保公司具體運營和管理，為生產經營正常、資金周轉暫時困難、銀行有意續貸的中小企業按時還貸、續貸提供臨時短期墊資服務。其借款對象為商業銀行，不對企業直接借款。符合條件的企業經合作銀行同意續貸后，由合作銀行代為申請續貸周轉金。使用借款的企業，一般按人民銀行公布的同期貸款基準利率支付資金使用費。

2.利弊簡析。續貸周轉金只能用于企業還貸、續貸業務臨時周轉，可解企業臨時無法歸還老貸款的燃眉之急，緩解企業即時資金壓力，維持企業資金鏈穩定，改善中小企業融資環境。但若銀行在收回貸款后，違約抽貸斷貸，續貸周轉金有可能有去難回。

（四）政府增信撬動金融。

1.主要做法。一是創新信貸。政府與銀行合作，通過政府增信嫁接金融增信，在財政資金的引導下，銀行積極調整信貸結構，針對不同產業，設計推出專門的信貸產品，把金融的“血液”輸送到實體經濟最需要的地方。一般由財政出資建立貸款風險補償資金池，銀行按比例放大授信額度，通過“資金池+銀行”或“資金池+銀行+擔保”等模式，為符合條件的特定對象發放貸款，解決其融資難題，貸款發生的風險補償由政府、銀行、擔保三方各自按照約定比例進行責任和風險分擔。二是融資擔保。地方政府通過設立政府性擔保基金，或發展政府控股、參股的融資擔保機構，一頭為小微企業提供增信服務，一頭為銀行分擔風險，把更多金融“活水”引向小微企業和“三農”。

2.利弊簡析。政府增信可以調動金融機構貸款積極性，用較少財政資金撬動較多銀行信貸資金，緩解部分企業融資難。政府和銀行“協同作戰”，對雙方優質客戶共同篩選、開發、管理，提高了信息透明度，較好地防控風險。但信貸產品大多為特定對象量身定做，限制條件比較多，受益對象特定，而且貸款程序和條件審查十分嚴格，貸款到位時間長。成立政策性融資擔保機構，增強了擔保機構的公共服務性，減少了金融機構的放款顧慮，一定程度上改善了中小企業融資環境，但由于中小微企業普遍存在抵押物不足問題，銀行準入門檻較高、放款利率較高，融資人還要負擔擔保費用，相應抬高了融資成本，也增加了擔保機構的經營風險。

（五）重點產業發展基金。

1.主要做法。政府設立重點產業發展基金，按照擇優和競爭性分配原則篩選確定支持項目和資金，專項用于支持區域內重點產業發展和重點項目建設。基金使用由政府統籌主管，部門各負其責。產業主管部門根據政府產業發展規劃擬訂年度支持重點和支持方向，報政府批準后負責組織項目申報、審核、評審和實施，并會同財政部門提出項目和資金方案。財政部門負責產業基金的籌集、分配和資金撥付，并對基金使用管理情況進行監督檢查和績效評價。一般采取一次性投入（投資補助、關鍵設備補助、節能減排補助、貸款貼息、以獎代補等）和滾動使用（短期調度、階段參股等）兩種方式。

2.利弊簡析。設立重點產業發展基金，可有效整合政府財力，變分散為集中，確保政府資金不撒“胡椒面”，把有限的資金主要投向優勢主導產業和戰略性新興產業，集中力量辦大事，推進產業結構優化升級，促進重點產業加快發展。但總體上看，產業發展屬競爭性領域，財政資金過多直接投入，會影響市場配置資源決定性作用的發揮，進而導致市場主體的不公平競爭，影響各個市場主體公平參與競爭的積極性，同時也增加了政府的管理成本。

（六）股權投資引導基金。

1.主要做法。股權投資引導基金是由政府出資，并吸引金融、投資機構和社會資本進入，按照“政府引導、市場運作、專業管理、防范風險、滾動發展”的原則投資運作的政策性基金。引導基金（即母基金）一般采取“子基金”和“直接投資”兩種模式投向相關產業和企業。子基金模式包括天使基金、種子基金、創投基金、定向基金等；直接投資模式包括注入資本金、直接參股、跟進投資、參與定向增發等。子基金依據章程或合伙協議約定進行股權投資、管理和退出。引導基金實行決策與管理相分離的管理體制，通過組建決策委員會、委托專業管理機構運作、委托金融機構托管等，使基金的所有權、決策權、管理權、托管權相分離。

2.利弊簡析。引導基金變過去傳統的“點對點”直接無償資助方式為股權投資方式，一方面，通過市場化運作方式，可以充分發揮財政資金的杠桿作用，以聚集更多社會資本投向戰略主導產業和政府鼓勵發展的領域；另一方面，通過階段性持有股權、適時退出，獲得合理回報，能夠實現財政資金由“一次性投入”向“循環使用和滾動支持”的根本性轉變。但股權投資引導基金的管理既屬于財政業務范疇，又屬于金融業務范疇，政策性強、涉及面廣、操作難度大，如何統籌好本地資源，完善市場化運作機制，確保基金的使用方向和有效規避金融風險，對政府部門的治理能力和人才的綜合素質提出了更高要求。

二、提高縣級產業發展財政扶持資金績效的路徑選擇

近年來，宜昌市夷陵區堅持“發展優先，產業第一”理念，全力以赴培育產業集群，以柑橘、茶葉、優質畜牧為主的一產，以食品飲料、裝備制造、磷礦采選、生物制藥、新材料為主的二產，以旅游、商貿、物流為主的三產蓬勃發展，各具特色，支撐明顯，縣域經濟發展綜合實力連續多年位居湖北省十強。從夷陵區的發展實踐看， 提高縣級產業發展財政扶持資金使用績效應遵循以下路徑。

（一）把握基本原則是前提。

1.市場決定性原則。市場決定取舍，財政投入要厘清市場與政府的邊界，遵循市場化的改革要求，尊重企業的市場主體地位，發揮市場對資源配置的決定性作用，以企業為主體來創新投入，激發市場活力。在產業獲取資源的環節，政府的作用僅限于對市場缺陷的補位和校正；在產業發展環境方面，政府要主動承擔提供優質公共服務的責任，著力打造良好的投資環境。

2.政策引導性原則。財政資金政策重在示范、引導、放大和撬動，通過創新投入機制、優化投入環境，將對產業扶持由過去主要以財政為主的模式，轉變為今后主要以金融為杠桿，以市場為導向，用財政資金撬動社會力量和民間資本的新模式，引導社會資本向創新驅動產業、戰略主導產業和政府鼓勵發展的領域集聚，增強產業發展“造血”功能。

3.投入間接性原則。財政資金在投入機制、運作方式、投資對象、組織管理上按市場規則辦事，合理選定財政政策工具，最大限度發揮財政資金的乘數效應和杠桿作用，盡量減少直接給錢和行政干預，減少對一般競爭性領域的直接補助，更多地采用貼息擔保、創投基金等市場化運作方式，推動財政由直接投入為主向間接扶持轉變，提升產業資金支持的針對性和有效性。

4.財政能動性原則。財政部門要主動作為，積極深化財政改革，突破現實中對既得利益的固守和舊有管理模式的依賴，用制度管事，靠機制理財，提高財政資源的配置效益，把資金用在刀刃上。在落實扶持產業發展的責任上，業務主管部門解決項目管理中“做什么、怎么做”的問題，財政部門則解決資金管理中“給多少、怎么給”的問題。

（二）優化資金投入是基礎。

1.撬動金融。利用政府出資增信手段，將財政資金與金融資本相結合，采取風險補償、集合信托、保費補貼、貸款貼息、融資擔保、續貸搭橋等形式，發揮財政資金的“金融撬動”作用，引導銀行、擔保、信托等金融機構創新金融產品，多渠道增加產業投入。

2.先借后補。事先設定績效目標、合同管理、先預撥專項資金、績效考核后再全部或部分轉作補助，在企業最需要資金的事前、事中階段投入，資金投入后繼續和企業保持關聯，全程實施資金績效考核，“借轉補”投入占比不高于30%。

3.事后獎補。與清理規范區域性財稅優惠政策相結合，實施獎補必須符合政策法規，適用范圍僅限于上級明文規定要求出臺或配套的、有重點考核任務要求的、政府批準同意以及仍具執行效力的政策。

4.短期調度。對有市場、有效益、有潛力的地方骨干企業，如短期流動資金不足，急需資金周轉，在辦理完善保全手續的前提下，將縣域經濟發展調度資金采取年初借出年底收回方式，幫助企業解決短期流動資金困難。

5.引導基金。資金來源主要是經清理保留的競爭性領域財政專項資金、盤活的存量資金資產、財政預算安排和基金投資收益等。縣級政府因人才、資金和項目有限，目前暫不具備單獨設立股權投資引導基金的實力和條件，宜借助省級平臺，參股設立。

（三）提高資金績效是關鍵。

1.滾動預算。科學預判未來財政形勢，對接專項規劃、區域規劃，合理確定財政收支規模和重大項目資金安排，編制發展性支出三年滾動規劃。按照滾動預算和項目庫管理要求，將縣級政府重大決策部署和部門、行業發展規劃細化到項目，經過科學論證和專家評審，建立滾動規劃項目庫，并每年更新一次，補充新項目，剔除不符合條件的項目。年度預算發展性支出項目全部從滾動規劃項目庫中選擇，未進入項目庫的項目原則上預算不予安排。

2.整合資金。建立專項資金和政策清理整合長效機制，按照財政資金支持方向整合為產業發展類、民生事業類、政府投資類，實施分類管理。對效用不明顯，扶持方向不符合當前預算管理要求，以及項目目標已實現或政策到期的，予以調整或撤銷；對支持方向、扶持對象和用途相同或相近，或補助對象小而散的，予以整合歸并。資金安排使用要聚焦重點，產業發展類資金主要用于支持縣域農業、工業、服務業等行業中重點產業發展和特色傳統產業的提升改造。

3.競爭分配。對縣級預算預留的工業、科技、農業等增量資金和用于支持企業發展等方面的存量資金，在分配環節引入競爭機制。資金往哪里投、投多少，從項目庫中選取符合條件的項目，申報單位先陳述答辯，然后交由專家評議，公開“過堂”，擇優錄取。將績效作為資金分配和項目遴選的重要標準，使資金從“一對一”單向分配，轉為“一對多”競爭性分配，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制。

4.績效評價。將財政扶持產業發展類資金全部納入績效目標管理和績效評價范圍，推動績效評價對象由單個企業和項目向部門、行業整體轉變。將評價結果作為完善政策制度、分配專項資金、安排年度預算的重要依據，對論證不充分、管理不規范、使用不合理、資金績效差的，原則上以后年度財政資金不予支持或減少支持。

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區財政局）

責任編輯：欣聞