地方林業國有林場改革情況的調研報告

付英彪

摘要：國家深入實施以生態建設為主的林業發展戰略，圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標，建立有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態和民生、有利于增強林業發展活力的國有林場新體制。隨著社會發展、經濟轉型、國家宏觀政策調整及國際背景的影響，黑龍江省國有林場發展逐漸顯現出定位不清晰、體制不順暢、經濟總量小、職工收入低、社保能力不足、人才匱乏、冗員較多、林權問題、脫離同級財政預算管理等問題。通過調研，我們認為要解決上述問題必須準確把握國有林場改革方向、原則和要求；理順管理體制，搞活經營機制；全力保障民生；積極引進人才，妥善安置富余職工；完善森林資源監管體制；完善林業財政政策。

關鍵詞：林場改革；理順體制；完善機制；引進人才；保障民生

2015年2月8日，中共中央國務院印發了《國有林場改革方案》，要求各省（區）深入實施以生態建設為主的林業發展戰略，圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標，建立有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態和民生、有利于增強林業發展活力的國有林場新體制。為貫徹落實中央部署，確保我省國有林場改革順利推進，我們與省林業廳對全省國有林場基本情況進行了全面摸底，并在省內選取部分市（縣）的基層林場進行了調研，省林業廳還到浙江（先行試點省）進行了學習考察。我們在前期調研的基礎上，形成了本調研報告，為制訂我省《國有林場改革方案》提供了依據。

一、我省地方林業國有林場發展狀況

（一）歷史沿革。我省國有林場是地方國有林區的主體。一部分是在新中國第一代森林經營機構（森林撫育站）基礎上建立的；另一部分是由于森工企業任務繁重，逐步將無力經營的天然次生林交給市縣林場經營形成的；還有一部分是由國家投資在荒山荒嶺上通過大規模造林形成的。

（二）基本情況。目前，我省有425處國有林場，占全國8.7%，分布在13個市（地），78個縣（市、區）內。林地面積726.1萬公頃，為全省林地面積的28.75%，為全國國有林場的12.74%；活立木蓄積4.1億立方米，為全省的22.58%，為全國國有林場的17.27%。職工78382人，其中在職職工51872人、離退休職工26510人。2014年度全省國有林場收入25.33億元、支出28.76億元，收支差額為-3.43億元。

（三）在全省生態建設中的地位和作用。以國有林場為主體的地方國有林區與龍江森工、大興安嶺并稱黑龍江三大國有林區。重點公益林297.7萬公頃，占國有林場林業用地面積的44.7%；一般公益林221.8萬公頃，占國有林場林業用地面積的33.3%。全省享受森林生態效益補償面積312萬公頃，被納入中央生態公益林補償范圍的國有林場327個，為我省生物多樣性保護、防風固沙、水源涵養、國土安全等發揮著重要作用。一是生物多樣性保護的主戰場。我省在國有林場經營區內建設的各類型自然保護區92處，占全省自然保護區的45%；63處國家和省級森林公園在國有林場經營區內，總面積155.1萬公頃，占國有林場林業用地面積的1/4。可以說，國有林場的森林資源在維系森林生態系統、保護生物多樣性等方面具有重要地位。二是防風固沙、涵養水源的重要屏障。地方國有林場森林主要分布在大小興安嶺、完達山、張廣才嶺、老爺嶺和森林資源破壞嚴重的嫩江、松花江流域及三江平原腹地，多為次生林和天然原始林，既有邊境縣（市）的國防林、自然保護區和森林公園的特種用途林，又有以嫩江、松花江為主的五大江河水系和多處大中型水庫周圍的防護林，是黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江、綏芬河等五大水系的發源地和涵養地，是三北防護林工程建設重點區，成為防風固沙、涵養水源的生態屏障重要組成部分。三是維護國土安全的重要基礎。我省擁有邊境線3023公里，18個邊境市縣有84個國有林場，其中有38個國有林場沿邊境線上與俄羅斯水陸接壤，為維護國土安全起到了重要作用。

（四）管理體制。自1952年成立第一個國有林場以來，地方國有林區管理體制經歷數次收放、合并，形成了目前以市縣管理為主的管理體制。按隸屬關系和管理權限，可劃分為省、市、縣（區）和企業管理四類。省屬18處林場；市屬48處林場分別由哈爾濱、牡丹江、佳木斯、雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河和黑河八個市林業局管理；縣（市、區）屬332處林場，大部分由縣（市、區）林業局直管，齊齊哈爾、大慶、綏化市所屬縣（市、區）的部分林場，林業局與其是業務指導關系，人權和財權由縣政府直接管理；其他行業林場分別由龍煤集團和佳木斯造紙廠等管理。按照隸屬關系：省屬18處，市（地）屬48處，縣（市、區）屬329處，其他行業30處（龍煤集團28處，辰能林業公司2處）。按照單位性質：事業368處（其中全額6處、差額51處、自收自支311處），企業56處（其中原事業轉制為企業的林場19處、行業部門所屬企業林場30處、原市縣區屬的企業林場7處）。

（五）經營機制。自2001年實施森林生態效益補償基金制度以來，國有林場的中心任務從培育、經營、管護、利用森林資源轉為以林業生態建設為主，部分國有林場停止了采伐活動，國有林場的性質應由生產經營性事業單位轉為社會公益性事業單位。但國有林場一直實行“事業單位企業化管理”經營模式。

二、面臨的主要困難和問題

（一）定位不清晰、體制不順暢。國有林場從事的是公益事業，但企業化的管理使一些地方政府在處理國有林場各項工作時受到誤導，影響了對國有林場相關政策的制定和落實，也制約了國有林場的發展，國有林場逐漸形成了“不城不鄉、不工不農、不企不事”的局面，使國有林場發展陷入困境。

（二）經濟總量小、職工收入低。全省國有林場2014年經營收入25.33億元，場均經營收入596萬元，與國內經濟發展較好的浙江等省相比差距較大，與擁有資源總量不相稱。國有林場對產業結構調整的力度不大，既沒有形成適合本地發展的主導產業，也無力引導和發動職工因地制宜發展自營經濟。2014年在崗職工年人均工資21541元，僅為我省社會平均工資42700元的50.4%，低于森工國有林區，大部分林場人均收入低于當地農村居民人均收入。黑河市國有林場職工2014年人均收入僅為1.84萬元，低于當地農民收入水平。全市國有林場在職職工中兌現全額崗位工資的僅占總數的19.8%，檔案工資的占38.8%，以田抵資的占9%，還有32.4%沒有工資收入。林口縣國有林場場長月工資1880元，副職領導月工資1650元，主要職能人員月工資1490元，管護員月工資1350元，工資性收入低下導致林業職工家庭抵御風險能力較弱，有的出現因病、因災返貧現象。

（三）社保能力不足。國有林場在職職工參加基本養老保險42581人（其中：參加事業單位的有29975人、參加企業的有12606人），未參保的有9291人，參保率82%；參加基本醫療保險43826人（其中：參加機關單位的有26214人、參加企業及城鎮居民醫療的有7256人、參加新農合的有10356人），未參保8046人，參保率84%。大多數林場參加的事業單位基本養老保險為當地統籌，繳費比例偏高，最高達40%。同時，還要負擔離退休人員生活費非統籌部分（約占退休人員生活費50%）。一些林場只能參加保障水平相對較低的企業基本養老保險和醫療保險，或城鎮居民醫療保險和新農合。社保繳費已經成為林場沉重負擔，凈收入全部被吃掉還不夠。鶴崗市林業局所屬單位承擔繳納養老保險的比例達40%，還要承擔離退休人員生活費非統籌部分，2014年核定繳納養老保險2690萬元，醫療保險540萬元，合計3230萬元，超過其木材生產純利潤。

（四）人才匱乏、冗員較多。在我省國有林場5萬多在職職工中，有大專以上學歷的僅占12.57%，其中獲得各類專業技術職稱的只占9.6%，懂技術、會經營、善管理的人才明顯不足。國有林場地處偏僻，經濟落后，待遇低下，新畢業的大中專學生不愿到林場工作，嚴重制約著國有林場的發展。由于林場營林工作量的減少，用工量也相應減少，平時在崗職工只有林場管理人員、森林管護人員及后勤等，占林場職工的30%—50%，其余人員有的從事季節性勞動，有的在自己分得的“工資田”中從事種植業，有的外出打工。齊齊哈爾市發展林場402名在冊職工中，在崗職工僅為66人，種工資田269人，內部退養67人。

（五）林權問題不容忽視。由于國有森林資源產權主體不明確，管理權和經營權混淆，出現省、市、縣政府都是國有森林資源產權主體的問題，一些市縣政府和林業局甚至個別國有林場隨意將森林資源抵押、流轉。據不完全統計，國有林場已有95萬公頃林地產權發生變化。其中：承包44.26萬公頃、占流轉總面積的46.5 %（下同）；轉讓13.10萬公頃、占13.7%；租賃9.42萬公頃，占9.9%；股份制11.24萬公頃，占11.8%；合作9.66萬公頃，占10.1%；抵押1.59萬公頃，占1.6%；其他類型5.72萬公頃，占6%。按流轉對象看：流轉到企業和個人79.45萬公頃，占80.4%；流轉給本林場職工15.52萬公頃，占19.6%。其中除了省政府批準的流轉試點外，其余均屬各地自主非法流轉。哈爾濱市政府將市林業局勝利林場、呼蘭區黃土山林場、阿城區的兩個林場抵押給國家開發銀行。

（六）脫離同級財政預算管理。1996年國有林場管理體制下放市縣管理后，全省只有少數行政編制人員納入財政預算管理，絕大部分林業局所屬事業單位經費主要依靠國有林場上繳利潤彌補，為自收自支管理方式。東寧縣林業局機關及所屬事業單位一直維持自收自支方式，未納入財政預算。

三、意見建議

（一）準確把握國有林場改革方向、原則和要求。國有林場改革要堅持走公益性改革為主的方向，以厘清中央與地方、政府與企業各方面關系為主線，堅持生態導向、保護優先，堅持改善民生、保持穩定，要明確市（縣、區）政府是國有林場改革的責任主體。

（二）理順管理體制，搞活經營機制。一是推進國有林場政企、政事、事企、管辦分開。理順政府部門與國有林場的關系，市、縣所屬國有林場作為政府直屬事業單位，還國有林場事業法人地位，財政實行“收支兩條線”管理，林業部門負責資源監管、業務指導和黨務管理，解除林業部門既是管理者又是經營者的雙重身份，實行經營權和管理權分離。二是推進國有林場從事的經營活動實行市場化運作。對于商品林采伐、林業特色產業和森林旅游等暫不能分開的經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。鼓勵職工聯合成立專業合作社，通過投標、承包、租賃等形式取得林地經營、國有資產運營、森林資源培育管護、生態建設等工程施工或經營權，在競爭中自求發展。林場承辦的企業要從林場剝離出來，成為獨立法人，國有林場可作為出資人，享有出資人權益。有條件的可整合國有林場經營性資產和資源，引入戰略投資者，按照現代企業制度組建股份公司實行市場化運作。

（三）全力保障民生。要堅持以人為本，切實解決林場職工養老、醫療保險等社會保障問題。國有林場改革后，職工統一參加事業單位社會保障，按照政策規定按時足額繳納社會保險費。改革前國有林場拖欠的社保費一次性補齊，免收滯納金。改革后，國有林場職工社會保障統籌繳費納入財政預算。鑒于改革前國有林場養老保險和醫療保險參保問題復雜，建議由省人社、財政、林業部門聯合制定政策措施，對此進行規范。完善國有林場社會救助體系，將符合條件的困難群眾和遺屬及時納入最低生活保障范圍，做到“應保盡保、按標施保”。

（四）積極引進人才，妥善安置富余職工。針對目前國有林場人才匱乏的實際情況，建議有關部門對有意愿到國有林場工作的大中專院校畢業生出臺優惠政策，以吸引人才，提高國有林場人員的管理水平和專業技術能力。采取有效措施安置富余人員：一是通過財政專項經費采取購買勞務的方式安排其從事森林撫育、造林和管護等工作；二是對接近法定退休年齡的富余職工，可利用林輔用地安置，并給予一定的優惠政策；三是利用現有經營項目組建新的法人經營實體方式安置或由林場為富余職工提供林業特色產業等工作崗位逐步過渡到退休；四是鼓勵國有林場職工離崗創業，對經單位同意的可在3年內保留原職工身份，對符合條件的享受相應優惠政策。

（五）完善森林資源監管體制。按照中央建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度的要求，明確由省政府代表國家行使所有權人職責，按照林地性質、生態區位、面積大小和對社會全局利益影響程度，建立省、市、縣分級監管資源體制，實行管理權和經營權分離，明確產權主體和監管責任。將國有林場森林資源保護管理情況納入當地政府和有關部門主要領導政績考核的重要依據，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施以提高森林質量和嚴格控制采伐為核心的森林資源管理制度，強化森林經營方案的執行力度，嚴格按照森林經營方案編制采伐限額、制定年度經營計劃和開展森林經營活動。

（六）完善林業財政政策。以此次國有林場改革為契機，捋順林業與地方財政的關系，國有林場實行財政收支兩條線管理，切斷國有林場與林業主管部門的經濟聯系，重新核定林業主管部門的人員和機構經費，避免由國有林場養林業局的局面。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰