美國民主治理中的效率困境

【摘要】效率和民主的問題一直是政治理論學界討論的重要問題，民主強調個人主義、多數統治，在利益多元化的情況下，民主制度可能會引導出共同利益，也可能強化利益分歧。本文以美國為例子，說明民主在制約政府的同時，將效率視為次要因素，對公共利益的達成重在個人意志的體現和相對保守的改革精神。

【關鍵詞】民主；效率；公共利益；改革

當效率與政府決策聯系起來時，這一概念有兩層含義：一是將一個計劃或想法付諸實施的有力行動的能力；二是在盡可能考慮現有信息的情況下作出決定的能力。從表面上看，在民主制度下任何一項政策要獲得多數同意是很困難的，決策效率不可能很高。但進一步分析和研究后發現，問題并不這么簡單，本文試圖從以下幾個方面來論述美國政治中民主與效率的關系。

一、民主政治是政府合法性的基礎

在美國的早期建國者們看來，自由乃是與生命等價的。然而，自由與權力的關系，又是困擾人類的一個永恒難題。美國人政治心理的一個基本特征在于，人們一開始就對絕對的和無限的權力疑懼重重，堅持認定權力乃是自由的天敵，大力倡導“有限政府論”，有“美國憲法之父”美譽的詹姆斯·麥迪遜在1792年曾經說過：“在歐洲，自由的憲章一直由權力來授予。美國則樹立了一個后來為法國所效仿的榜樣，即權力的憲章由自由來授予。”

在美國的政治中，個人自由和保障公民的權利的價值取向是第一位的，民主則表現為一種工具性的價值，是保障個人自由最有效的手段，或者說從個人權利觀點來看民主制度最具有合法性。正因為如此，民主決定了美國人對政府和政治的立場和看法。美國人一直信奉洛克提出政府的合法性來源于被統治者的同意的原則。因此，在國家問題上，美國政治承認國家存在的必要性，但把國家看作人類過一種共同的、有秩序的生活而不得不付出的代價。為了將這種必要的代價限定在較小程度，美國政治致力于限制國家的權力和職能，建立三權分立的民主憲政體制，同時使政府的權力向社會擴散。限制國家權力的種種措施又反過來成為政府決策效率不高的制度基礎。

決策的高效意指政府及時、迅速地作出決定，從而保證政策的有效實施。從歷史上的政治制度看，專制制度的決策效率是最高的。但問題在于，一旦過分強調效率，就必然要加強權威，要求整個社會的行動高度協調一致，這樣就可能損害個人的權利和自由，美國人擔心的國家權力的消極后果就會產生。因此，從美國早期建國者們的構想來看，他們不需要一個強大的中央政府而是建立一種相互制約、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，以保證公民的自由和其他民主權利。

因此，在美國政治中，民主涉及政府的合法性，而效率卻是另一個范疇的問題，二者不可相提并論。

二、公共利益的界定

作為一個利益多元化的社會，協調各式各樣的利益矛盾，既是美國的國情，也是美國社會對其政治制度提出的要求。在一個利益十分復雜多樣的社會里，有沒有人們通常所說的共同利益呢？多數學者認為，一個社會存在著超越各種私人利益累積或局部利益總和的公共利益，它是客觀存在。與此相反的觀點以杜魯門為代表，他指出，“如果撇開形形色色的團體利益，就沒有什么抽象的公共利益，無數集團追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程。”在此，我們認為公共利益是客觀存在和主觀判斷的統一。在權力集中的社會里，統治者個人或群體握有解釋或判斷公共利益的特權，可以就某些重大問題迅速作出決策，從而保證決策的高效。但這樣的決策只是少數人的判斷，難免在重大問題上出現失誤，損害公共利益。歷史上看，專制政權往往根據自己的主觀臆斷作出決策，高效決策更容易損害公共利益。

多數統治是民主政治的一項重要原則，然而，在涉及面廣的問題上，決策與眾多的利益主體利害相關，為了維護自己的利益，各相關集團參與到政治過程中來，相互之間進行無休止的爭執，結果是各執一詞、討價還價、議而不決，因此，在美國政治中，任何重大的決策要想取得多數是困難的。一旦相關利益集團之間的利害沖突達到無法調和的程度，政府是不會也無法輕易作出決定的。從另一個角度看，在決策過程中之所以會出現這種局面，恰恰是因為被討論的問題關系重大，如果從決策效率考慮輕率、迅速地作出決定，反而導致社會的動蕩。把某些特別重大的問題暫時擱置起來，不急于作出決定，以便有更充分的時間討論，這樣才能集思廣益，使各種意見得到充分反映，從而達到最大程度的共識。從這個意義上來說，在一些重大問題上議而不決有時并不是一件壞事。

三、改革的漸進性

社會制度的生存能力不僅取決于“民主”這樣的價值判斷因素，隨著政府職能的擴大和民眾對政府要求的不斷提高，效率正變得日益突出，已從原來的非價值性判斷上升為價值判斷因素之一。如果一個政府的效率反復受到破壞，其合法性也將受到影響。每個社會都謀求進步與發展，然而，社會政治制度決定了社會變革的方式。在強調效率的制度下，當不穩定襲擊社會秩序時，一個常見的辦法就是加強權威，通過激進的變革或革命的方式來推動社會的進步，這樣的變革方式常常又為另一次不安定埋下了隱患。民主政體卻可以通過漸進的改革導致社會的穩定和前進。美國社會二百多年的穩定發展，其政治體制發揮了相當大的作用。

美國政治體制具有革命傳統，但這一傳統又反對極端的的方式進行社會變革，主張維護美國社會的現有結構。早期的美國政治家們在憲法中就提倡尊重漸進的法律秩序。美國的政治過程中有多個權力中心起作用，它們之間存在著矛盾和斗爭，但同時也在不斷地進行協調，以求達成共識。政策不是在爭取抽象的全民利益的前提下通過偉大而莊嚴的辯論制定出來的，政策只是討價還價的結果，討價還價——妥協的目的是意見一致。這樣的決策機制被看作是美國民主制度的一個重要標志。更為重要的是，美國不僅有這樣的民主制度，而且其中也包含著改革的手段。

在權力集中的社會里，在范圍狹小的問題上（如槍支控制）的改革比較易于實現，決策的效率是較高的；但是在權力分散的民主社會里，有可能進行范圍比較寬廣而且更有持續性的改革。林德布洛姆認為，一個權力分散的社會實際可能是處于“不斷革命”的狀態之中。

作者簡介

于子蕓（1989—），河南人，中外政治制度2013級研究生，單位：天津師范大學政治與行政學院。