我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策研究

謝威

摘 要：文章在全面梳理我國民用無人機產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了當前我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題，提出了促進我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：民用無人機 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 發(fā)展現(xiàn)狀 政策建議

中圖分類號：V279 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）01（c）-0099-03

無人駕駛飛機簡稱“無人機”，是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機。2010年之前，中國民用無人機市場規(guī)模小，增長緩慢，主要運用于災(zāi)害救援、地圖測繪等專業(yè)級市場。2011年后，隨著消費級無人機市場的逐步壯大，民用無人機發(fā)展即將迎來爆發(fā)式發(fā)展。2015年，國務(wù)院印發(fā)《中國制造2025》，無人機將作為重點領(lǐng)域迎來突破。

從政策上看，目前支持民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策主要集中在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、資金扶持方面，在行業(yè)管理上缺乏頂層設(shè)計。當前無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在低空空域開放進展較慢、無人機管理主體不明、規(guī)模效應(yīng)難以形成等問題，嚴重制約了無人機產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此，該文針對上述問題提出了相關(guān)政策建議，旨在為進一步促進我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供可靠對策。

1 我國民用無人機產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)制定現(xiàn)狀

無人機屬于通用飛機的范疇，因此，關(guān)于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策同樣適用于無人機產(chǎn)業(yè)。

1.1 無人機產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策

2012年5月，工業(yè)和信息化部印發(fā)《高端裝備制造業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，明確提出鼓勵有條件的企業(yè)發(fā)展6座（含）以下輕小型通用飛機、水上飛機、無人機、特種飛行器和2 t（含）以下直升機。2012年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確指出，民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，并把通用航空列為發(fā)展重點，提出要大力發(fā)展私人飛行、公務(wù)飛行等新興通用航空服務(wù)。2013年5月，工業(yè)和信息化部印發(fā)《民用航空工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2013——2020年）》，明確提出開發(fā)一批通用飛機、直升機、教練機、無人機、其他特種飛行器和模擬器。2015年5月，國務(wù)院印發(fā)《中國制造2025》，明確提出推進干支線飛機、直升機、無人機和通用飛機產(chǎn)業(yè)化。由此可見，從“十二五”到“十三五”，無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終是我國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要方面。

1.2 無人機資金扶持政策

2010年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入通用航空領(lǐng)域。2012年4月，財政部發(fā)布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》明確了民航發(fā)展基金可用于通用航空領(lǐng)域，包括支持通用航空企業(yè)開展應(yīng)急救援、農(nóng)林飛行等作業(yè)項目，通用航空飛行員教育培訓(xùn)，通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和設(shè)備更新、改造等。2012年12月，民航局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)加快通用航空發(fā)展有關(guān)措施的通知》，涵蓋了扶持資金額度、空域保障、機場（起降場）布局與建設(shè)、市場準入放松、油料保障、價格管理模式等方面，為通用航空發(fā)展帶來實實在在的利好。2012年12月，《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》正式出臺，意味著國家對通用航空的扶持政策真正落到了實處。

1.3 無人機行業(yè)管理法規(guī)

截至目前，我國尚未頒布關(guān)于民用無人機管理的頂層法規(guī)，關(guān)于研制、銷售、使用、維修、報廢等各個階段的法律法規(guī)也不盡完善[1]。現(xiàn)有規(guī)定主要集中在無人機使用環(huán)節(jié)，相關(guān)規(guī)定如表1所示。

2 我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題

為進一步認清我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，明確制約我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，梳理當前發(fā)展過程中存在的問題顯得十分重要。

2.1 低空空域有待進一步開放

2010年11月，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，拉開了充分開發(fā)低空資源、促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序幕。2014年11月，國家空管委相關(guān)負責同志在全國低空空域管理改革工作會議上指出，深化低空空域管理改革，是黨中央、國務(wù)院、中央軍委做出的重大戰(zhàn)略決策。會上討論了《低空空域使用管理規(guī)定》《無人駕駛航空飛行器管理規(guī)定》《通用航空信息服務(wù)站系統(tǒng)建設(shè)和管理規(guī)定》《目視飛行航空地圖管理規(guī)定》等法規(guī)草案，深化低空空域管理改革的制度建設(shè)正在緊緊跟上。2015年7月，民航局與空軍聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強空軍軍民合用機場保障工作的管理意見》，構(gòu)建軍為民用、民為軍備、協(xié)調(diào)順暢、優(yōu)勢互補新體系，進一步加速了低空空域改革。但是，從實際操作層面上看，目前進展較小，低空空域有待進一步開放。

2.2 無人機管理法規(guī)有待進一步完善

近年來，無人機黑飛現(xiàn)象嚴重。我國政府對無人機監(jiān)管正在逐步規(guī)范，有關(guān)部門發(fā)布民用無人機駕駛員管理、系統(tǒng)頻率規(guī)定，全國低空空域管理改革工作會議召開，都是無人機管理逐步精細化的標志。但是，民用無人機具有普通商品和特殊飛行器的雙重屬性，其管理工作貫穿了研制、銷售、使用、維修、報廢等整個生命周期，涉及的主管單位有軍方、民航總局、工商總局、工信部、公安部、海關(guān)總署、體育總局等多個部門，各環(huán)節(jié)管理工作沒有有序承接，協(xié)調(diào)難度大，難以實現(xiàn)全壽命周期的有序管理，容易造成管理工作的混亂[2]。2015年12月，中國民用航空局運輸司頒布了《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》（征求意見稿），對無人機開展通用航空經(jīng)營活動設(shè)置了十條準入條件。按照進度安排，《暫行辦法》計劃于2月1日正式執(zhí)行。但由于部分條款引發(fā)較大爭議，該政策很大可能將放緩執(zhí)行。

2.3 規(guī)模化效應(yīng)難以形成

從產(chǎn)業(yè)化進程來看，一方面，目前我國多旋翼無人機產(chǎn)業(yè)鏈配套逐漸成熟，以大疆為代表的無人機企業(yè)已經(jīng)占據(jù)了國內(nèi)外多旋翼無人機的主要市場份額。隨著智能手機的大規(guī)模生產(chǎn)，與多旋翼無人機通用的關(guān)鍵部件價格也將逐步降低；另一方面，我國固定翼無人機、無人直升機的機體結(jié)構(gòu)設(shè)計、機身材料、動力能源、傳感器等關(guān)鍵制造技術(shù)對國外依賴性較強。由于我國固定翼無人機、無人直升機核心技術(shù)仍舊牢牢掌握在軍工企業(yè)和高等院校手中，這些單位由于體制機制障礙等因素，往往對市場的把控能力較弱，且將產(chǎn)品推向產(chǎn)業(yè)化的積極性不強。因此，在固定翼無人機、無人直升機領(lǐng)域，研發(fā)力量相對較為分散，市場化程度相對較低，產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套不完善，難以形成良好的規(guī)模化效應(yīng)。

3 促進我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

綜合考慮我國民用無人機發(fā)展現(xiàn)狀，為進一步加快促進我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出以下政策建議。

3.1 繼續(xù)推進低空空域開放

依據(jù)國務(wù)院、中央軍委《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，盡快編制出臺科學(xué)、有效的低空空域管理辦法及實施細則，切實解決現(xiàn)行低空空域管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，改進和完善管理與服務(wù)，推進低空空域開放，為民用無人機發(fā)展提供有力的政策環(huán)境。

3.2 明確無人機管理責任主體

由于無人機涉及部門較多，管理主體不明，出現(xiàn)黑飛現(xiàn)象后，缺乏明確的管控手段，對人民群眾的人身財產(chǎn)安全造成一定的威脅。因此，盡快明確無人機管理的責任主體，并逐級將權(quán)限下放至地方政府，加強對無人機的管控，營造良好飛行環(huán)境，刻不容緩。

3.3 推進軍工企業(yè)與高等院校的無人機技術(shù)成果轉(zhuǎn)化

在民用無人機領(lǐng)域制定相關(guān)政策，鼓勵軍工企業(yè)、高等院校加強外部合作，以技術(shù)入股，借助風險投資和天使基金，成立合資公司，將成熟的技術(shù)通過技術(shù)擴散的形式推向市場，推進固定翼無人機、無人直升機領(lǐng)域的技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，從而降低我國在相對領(lǐng)域技術(shù)對我國的依賴性。

3.4 設(shè)立無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

支持地方政府和投資公司共同出資，設(shè)立無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，重點支持無人機基地、無人機產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的引導(dǎo)作用，拓展融資渠道，通過政府引導(dǎo)，企業(yè)參與，廣泛吸納民間資本向無人機產(chǎn)業(yè)聚集。

參考文獻

[1] 苗延青，金鐳，譚煒榮，等.淺談我國民用無人機適航發(fā)展趨勢[J].航空標準化與質(zhì)量，2014（6）：29-30.

[2] 艾洪昌，王春生.我國民用無人機管理現(xiàn)狀探析[J].管理觀察，2015（7）：191-192.