廣東省生態公益林分類補償標準研究

藍玉杏 高嵐

摘 要：生態公益林補償是促進生態公益林可持續發展的重要保障，而分類補償標準是生態公益林分類補償的關鍵。該文經研究確定廣東省生態公益林的分類標準為生態重要性和脆弱性、林種，將生態公益林分成嚴格禁止區、一般禁止區、一般限制區和特殊限制區等4類，并在此基礎上以林地租金、木材收益、森林生態服務價值作為近期、中期和遠期補償依據，測算出各階段的分類補償水平。

關鍵詞：生態公益林；分類補償；分類標準

中圖分類號：F316.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2016）03-0013-06

一、導論

隨著社會生產力的發展和生活水平的提高，人們愈加關注生態環境安全。生態公益林在水土涵養、氣候調節、生物多樣性維持、生態環境改善等方面發揮著重要的作用。生態公益林補償是促進生態公益林可持續發展、確保生態環境安全的重要保障。

隨著生態公益林實踐的深入開展以及學者們的進一步研究，人們逐步認識到現有統一的補償標準存在不合理之處，學者們紛紛提出建立分類補償制度的建議。雍慧等（2011）認為應當根據區域、區位、林種、林分質量的不同，實施分類補償，建立科學的補償標準。陳幸良（2012）將生態公益林劃分為完全公共物品、非完全公共物品以及具有私人物品屬性的生態公益林，并據此實施不同的補償標準。陳臻等（2015）提出補償系數的概念，根據權屬、事權等級、保護等級等7個分類指標，將生態公益林分成5個等級，并算出補償基數為120元/公頃·年，株洲市補償標準為120+補償系數*100。藍成云等（2011）通過綜合考慮生物多樣性、郁閉度、面積、林齡等8個方面37個指標，將生態公益林補償分成5個等級，最高等級為120-150元/公頃·年，最低為30元/公頃·年。此外，浙江省臨安市和廣東省廣州市已經對分類補償制度進行了試點，有相關學者對此進行研究（石道金等，2010；黎珊穎等，2013）。陳欽等（2012）整理了學者們對生態公益林分類補償的探討與觀點后，認為“分類補償標準的理論研究和實證研究還需進一步深入”。為了進一步完善生態公益林分類補償機制，本文從提高生態公益林林分質量和經營管護積極性的目的出發，對廣東省生態公益林應當如何科學地分類，在分類的基礎上如何進行合理補償進行了深入研究。

二、廣東省生態公益林分類補償的必要性

廣東省現有林業用地約1100萬公頃，約占全省陸地面積的61%，其中省級以上生態公益林481萬公頃，其余619萬公頃為商品林。廣東省1999年開始實施生態公益林損失性效益補償，經過十幾年的調整，補償金額由1999年的1.28億元提高到2015年的17.32億元，補償面積由1999年的340.13萬公頃上升到2015年的481萬公頃，補償標準由1999年37.5元/公頃增加到2015年的360元/公頃。雖然廣東省生態公益林補償標準與金額逐年增長，但“一刀切”統一的補償標準未能有效突出生態區位重要性和體現激勵性，導致在實踐中存在一些問題，如補償標準偏低、管護積極性不高、補償方式單一等問題。

不同生態區位的生態公益林的環境承載力是有差異的，生態重要性和脆弱性等級高的地區的生態環境往往敏感脆弱，如自然保護區核心區內的生態公益林作為眾多生物的棲息地，遭到人為過分干預后，不僅生態環境難以恢復，而且生物會遭到滅絕的威脅，環境承載力較低；而位于生態區位不那么重要的生態公益林，環境承載力相對較高，適當的經營管理活動并不會降低其生態功能。因此當前的生態公益林管護模式存在“帕累托改進”的余地，可以根據生態區位重要程度不同對生態公益林進行分類。

由于客觀上生態公益林的生態區位不同，其生態重要性和脆弱性、林種也不一樣，以致經營主體所面臨的管制和損失亦存在差異。例如處在生態區位重要地段的生態公益林，地方政府往往為了生態保護、飲水安全等目的，對當地林農加強限制，如茂名高州水庫邊禁止林下經濟、打魚、水產畜禽養殖等，林農雖未對林地進行投入，但相對其他地段的林農，卻面臨額外損失。因此根據公平理論，生態區位重要的生態公益林的補償標準應當高于生態區位一般的地區。

分類補償包含兩個重要概念：如何科學地對生態公益林進行分類，以及在分類的基礎上如何進行合理補償。分類補償標準的確定是分類補償至為關鍵的內容，包括分類標準的確定和分類補償水平的界定兩個方面。分類是補償的前提，是以補償為目標的，而進行分類補償的目的是提高林分質量和經營管護積極性，促進生態公益林可持續發展。因此分類補償標準的界定需要確保激勵的方向是這兩方面。

三、廣東省生態公益林分類標準的探討

（一）現有分類標準的比較分析

在現有實踐中，大多地方只明確了“生態公益林保護等級”的概念，并以保護等級標準對生態公益林進行分類，以方便經營主體實施不同的“營林”措施。以營林為目的的分類標準在生態重要性標準的選取方面具有一定的參照性，但其分類標準過于復雜，且動態標準太多，難以作為生態公益林分類補償的分類標準。目前浙江省和廣州市對生態公益林的分類標準主要以“補償”為目的，分類標準選取綜合考慮可行性和生態重要性，具有一定的借鑒性。

廣州市主要以四至邊界清晰的森林公園、自然保護區以及林種作為分類標準，將生態公益林分成4級。雖然其分類標準易于操作、界線清晰，但生態重要性方面的標準只包括了自然保護區、森林公園，沒有考慮重要濕地和水庫周邊等，過于簡單。浙江省的生態公益林分類標準主要以林地權屬和生態區位為導向，將林地所有權為集體，且生態區位較為重要的生態公益林列為一級，以保證林農能享受更高的補償標準。然而廣東省大部分生態公益林權屬為集體，以權屬作為標準的代表意義不大。此外林分質量等動態標準，在進行補償工作時需要對各地區的數據進行全方位測量更新，不僅工作量大，而且目前并無一致認可的測量標準。

國家級和廣東省生態公益林保護等級標準主要考慮了生態重要性與脆弱性、林分質量以及生物多樣性等因素。但其分類標準非常復雜，覆蓋度、降雨量、未成林地和疏林地等動態標準不穩定，容易隨時間變化，需要頻繁測定更新，如作為以補償為目的的生態公益林分類標準，實際操作成本非常高。

綜上所述，數量較多且動態化的分類標準雖然更能體現生態公益林的生態區位、林分質量，但在補償過程中實際操作的成本較高，實施難度較大。因此，在政府財政有限的情形下，為了順利實施生態公益林分類補償，分類標準應以可行性為原則，采用簡便易行，邊界清楚，且能適當體現生態區位的靜態標準。

（二）分類標準的選取與細化

通過比較分析現有分類標準的相關實踐可以發現，一方面，將生態重要性和脆弱性用于衡量生態功能的重要程度和資源環境承載力，不僅能夠體現生態公益林的生態區位重要程度，也能適當體現出林分質量；另一方面，由于早期劃定生態公益林的歷史遺留問題，部分林種為用材林和經濟林的森林被劃入生態公益林范疇，而不同林種的生態公益林發揮的生態效益和面臨的經營管護不同，如普通闊葉林一般而言生態效益更好，但經濟效益遠比不上經濟林與用材林，經濟林、用材林所需的經營管護強度也高于普通闊葉林。因此不同林種的經營主體對補償的訴求也存在差異。為了提高經營主體的經營管護積極性和生態公益林的林分質量，本文選取生態重要性和脆弱性、林種作為廣東省生態公益林的主要分類標準，并參照廣東省和國家級生態公益林的保護等級分類標準，為方便實際操作，經過簡化提煉，選取以下位于重要保護區位、四至邊界清楚的標準作為衡量生態重要性和脆弱性、林種的細分標準。

結合廣東省實際情況，銜接相關規定要求將生態公益林分成禁止經營區和限制經營區，按照生態區位將生態公益林進一步細化分成4大類別，等級從高到低分別為：嚴格禁止區（1級）、一般禁止區（2級）、一般限制區（3級）、特殊限制區（4級），如表1所示。

根據表1可知，嚴格禁止區生態區位極端重要，實行封禁管護，因此該區域的生態公益林經營主體所受到的管制程度最大，所能獲得的經濟收益也僅來源于生態公益林補償，因此補償標準也應當最高；一般禁止區的生態區位非常重要，但由于可以進行森林公園、濕地公園等仿自然式林地發展項目，可在不破壞生態環境的前提下獲取部分經濟收益，因此補償標準應比嚴格禁止區稍低；一般限制區生態區位比較重要，可以適度經營林下種養殖、農家樂等資源開發利用項目，而且一般為普通闊葉林，經營利用價值比特殊限制區小，因此補償標準應低于一般限制區，高于特殊限制區；特殊限制區的生態區位一般重要，也能提供生態效益，而且林種為經濟林純林或用材林純林，經濟效益較高，因此補償標準應最低，但受到的管制程度也相應最小。通過以上4級分類，以便對生態公益林有針對性地進行分類補償，滿足不同生態區位的經營主體的補償訴求，提高經營管護積極性，進而提高林分質量，促進生態公益林的可持續發展。

四、廣東省生態公益林分類補償水平的界定

（一）分類補償水平的級差選擇

生態公益林分類補償水平的合理界定在很大程度上決定了生態公益林補償制度的有效性。生態公益林補償以經營損失為主要依據，然而不同生態區位的生態公益林所面臨的損失不一樣，因此在維持基本公平的基礎上，需要突出不同類別生態公益林補償水平的級差，以鼓勵、引導經營主體通過提高管護經營積極性，進而提高生態公益林林分質量。

根據周子貴（2014）對浙江省生態公益林分類補償的研究，提出同時期內二類與三類、一類與二類生態公益林間的補償差額應增加到150-300元/（公頃·年），認為差額控制在這個范圍內既可保證生態公益林補償制度的連續性和普適性，又可體現優質優價的政策目標。本文認可該作者觀點，并選取補償差額的最低值150元/公頃作為生態公益林分類補償水平的級差。

（二）分類補償依據的界定

《廣東省生態公益林效益補償專項資金管理辦法》將生態公益林補償定義為損失性補償。根據成本法，由于林業產出的多樣性，損失的內容也就不同，大體上損失性補償的依據可分為建設成本、機會成本和發展成本三個方面。

建設成本主要指林地所有者或經營者在生態公益林上的投入，包括整地、修路、種植、施肥等勞動力和物質投入，但在林地劃入生態公益林范圍后，廣東省的林農基本無需投入人力物力，因此不考慮建設成本。

機會成本主要指林地被劃入生態公益林后，林地所有者或經營者面臨的最大損失。不同經濟條件、生態區位以及不同林種的林地所有者或經營者面臨的損失各有不同，難以通過同樣的統計口徑計量?？紤]農村勞動力大量轉移的情形，留守在家鄉的林農大多年歲較大，勞動能力不足，因此更傾向于轉出林地獲取租金收益，然而生態公益林的森林、林木、林地使用權，除國務院有特殊規定以外，不能流轉獲取收益，因此林地租金收益可作為林農最基礎的機會成本。

生態公益林定位于提供生態效益和社會效益，但林地經營主體卻不能對此收費，如果政府不進行干預，他們將更傾向于可以獲取較高經濟效益的商品林經營。商品林中的木材經營獲得的收益是較高的，但生態公益林中自然保護區內的森林嚴禁砍伐，國防林、母樹林、環境保護林等則只允許撫育和更新采伐，因此可以將木材收益作為生態公益林的發展成本。廣東省商品林經營主要為荔枝龍眼等以林果為主的經濟林經營，以及松樹、杉木等以木材收益為主的用材林經營。但由于廣東省大多數生態公益林林農經營規模較小，即使在目前階段轉變成商品林經營獲利也不大，因此在此選取絕大多數林農可實現的松雜木木材收益作為生態公益林的最低發展成本。

林地租金收益和木材經營收益是基于成本法確定的補償依據，然而當社會生產力發展到一定程度，有足夠資金支持生態補償時，可根據價值法以森林的生態服務價值增量作為補償依據。森林生態服務價值包括涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣、生物多樣性等多個方面，是生態公益林生態效益的主要體現，也是生態公益林管理績效的重要體現，對生態環境保護具有不可替代的重要性。

綜上所述，林地租金是生態公益林經營者最基礎的機會成本，補償水平也相對較低。松雜木木材收益可以看作生態公益林經營者的最低發展成本，木材經營需要投入以獲得產出，風險較林地出租大，收益也較大，補償水平比林地租金較高。森林生態服務效益對于生態環境保護具有不可估量的價值，根據森林資源清查數據，該部分價值非常高。生態公益林的補償依據不同，補償水平也相差較大，若想對林地所有者或經營者受到的所有損失一步到位進行補償，是很難做到的事情，需要根據財政能力分階段逐步提高補償水平（高建中，2009），因此本文分別將林地租金、木材收益、生態服務價值分別作為生態公益林近期、中期和遠期補償水平的依據。

（三）以林地租金為依據的近期補償水平

隨著林業經營環境的改善，林地租金不斷上漲，普遍在450-750元/（公頃·年），其中粵西南的林地租金最高，粵北地區林地租金較低（黎珊穎等，2013b），具體各市縣林地租金為：雷州、徐聞4125元/公頃，茂名、湛江2250元/公頃，清遠英德市為675元/公頃，韶關翁源縣為600元/公頃，河源、梅州為525元/公頃，清遠連山縣為413元/公頃。各市縣林地租金收益與2013年300元/公頃的補償水平尚存在不小差距，而且隨著商品林經營收入的提高，有進一步擴大的趨勢。

由于一般禁止區的管護要求不及嚴格禁止區嚴格，管護投入無需太多，但又不如限制經營區可獲得部分經營收益，大致符合林地租賃后的林地經營者行為，因此可以將一般禁止區的補償水平設為廣東省林地租金的中位數600元/（公頃·年），其他不同等級的生態公益林區域按照150元/公頃的級差確定補償水平。如表2所示，2015年以林地租金為依據的平均補償水平為585元/公頃，其中嚴格禁止區的補償水平為810元/公頃，一般禁止區為660元/公頃，一般限制區為510元/公頃，特殊禁止區為360元/公頃，正好等于現有補償水平，有利于生態公益林擴大面積計劃的實施，較好地銜接現有政策。

（四）以木材收益為依據的中期補償水平

生態公益林效益補償水平，與經營商品林的實際可預期收益相差較大。如清遠市連南縣，林業用地占土地總面積的86%，農民的收入大多來自經營木材，以松雜木為例，20年為一個輪伐期，每公頃至少可出材49.5立方米，按當前每立方米650元收購價計，可收獲32175元，扣除造林和經營管理成本每公頃約10050元、采運成本每公頃約6000元后，每公頃純收益為16125元，折合每公頃每年收益806.25元（廣東省林業局數據）。

廣東省現有松樹2730萬畝，是面積最大的經濟林樹種，而且清遠市的松雜木經營利潤是大多數林農可以達到的最低收益水平。因此本文選取松雜木的經營收益代表廣東省木材收益，經整數化后，將800元/公頃作為2013年廣東省一般禁止區的補償水平，方便與以林地租金為依據的補償水平進行比較，并以150元/公頃作為分類補償水平的差額。如表2所示，2015年以木材收益為依據的平均補償水平為785元/公頃，其中嚴格禁止區的補償水平為1010元/公頃，一般禁止區為860元/公頃，一般限制區為710元/公頃，特殊禁止區為560元/公頃。

（五）以生態服務價值為依據的遠期補償水平

森林生態服務涉及到森林涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣環境等多方面的內容。與第七次全國森林資源清查期末相比，到期末（2009-2013年）：全國森林生態服務總價值量從2009年的10.01萬億元/年，增長到2013年的12.68萬億元/年，森林面積從2009年的1.95億公頃，增加到2013年的2.08億公頃，單位森林的生態服務價值從5.13萬元/（公頃·年）提高到6.09萬元/（公頃·年），年均增長率為4.38%（第八次全國森林資源清查數據）。森林的生態服務價值絕對量非常大，但以森林生態服務價值為依據，生態公益林補償的對象應是當年的價值增量，2013年生態服務價值增量為2557元/公頃，根據年均增長率測算出2014年為2669元/公頃，2015年為2785元/公頃。

由于不同生態區位、不同林分質量、不同立地條件的森林所發揮的生態效益難以分類計量，對于當地而言均具有特殊的生態服務價值和生態安全意義，而且以生態服務價值為依據的補償水平較高，補償級差所發揮的激勵作用有限，因此在遠期將不需再進行生態公益林分類。由表2可得，以森林生態服務價值為依據，廣東省生態公益林的補償水平在2015年為2785元/公頃。

（六）不同補償水平的比較

定量比較。通過表2的比較可以看出，2015年以林地租金為依據的補償水平在三者之中最低，平均值為585元/公頃，是現有補償水平的1.63倍。雖然比現有標準高出不多，但本文僅以廣東省較低的林地租金作為標桿，隨著林業的發展，林地租金將越來越高；以木材收益為依據的補償水平居中，平均值為785元/公頃，是林地租金的1.34倍，是現有標準的2.18倍，且本文僅以收益最低的松雜木作為標桿，隨著林業經營發展前景的看好，木材經營收益也將越來越高；以森林生態服務價值為依據的補償水平最高，為2785元/公頃，是現有標準的7.74倍。

定性比較。林地租金作為近期補償依據，是林農不得出租生態公益林獲得地租收益的基礎機會成本，林農可以不進行任何投入，僅需將產權分割出經營權和收益權既可獲得一定期限的租金收益，因此以此為依據的補償水平也相應較低。以林地租金為依據既符合《廣東省生態公益林建設及效益補償資金使用管理辦法》中損失性補償的要求，又符合林農對補償水平合理性的參照習慣，同時也在目前的財政支持力度范圍；木材收益作為中期補償依據，是林農不得經營林地而放棄的發展成本，雖然會使林農投入較大的人力、物力等成本，但同時也可獲得更大的經濟收益，是體現林農發展成本的重要依據，補償水平也稍高于以林地租金為依據；而森林生態服務價值作為遠期補償依據，生態公益林所提供的森林生態服務對于整個人類社會和生存環境發揮了極其重要的作用，生態服務價值也非常高，是體現生態公益林實際價值的重要依據。

五、結論與討論

（一）生態公益分類補償是實現生態公益林“帕累托改進”的重要舉措，可以對不同類別的經營主體進行有針對性的補償，提高經營管護積極性，進而提高林分質量，促進生態公益林可持續發展，確保生態安全。

（二）本文以提高林分質量和經營管護積極性為目的，確定廣東省生態公益林分類標準為生態重要性和脆弱性、林種，并將生態公益林分為嚴格禁止區、一般禁止區、一般限制區和特殊限制區四類。林地租金是林農最基礎的機會成本，作為廣東省生態公益林近期補償水平，平均為585元/公頃；木材收益是林農的發展成本，作為中期補償水平，平均為785元/公頃；森林生態服務價值是生態公益林生態效益的最佳體現，作為遠期補償水平，為2785元/公頃。

（三）生態公益林分類標準和分類補償水平的確定是分類補償的關鍵，本文的研究僅考慮了幾個重要的影響因素，而且以提高林分質量和經營管護積極性的角度考慮出發，有待理論研究和實踐的進一步探討和檢驗。

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（責任編輯：肖訓生）