油氣長輸管道隱患治理存在問題及對策研究

霍登財 田水承 高鵬艷

摘 要：針對當前油氣管道隱患治理中存在的責任不落實、資金不到位、治理難度大、時間長等問題，文章系統分析了隱患治理中存在的監管、權益、責任落實、經濟投入等根本性問題，提出從明確責任、強化監管，加大投入入手，推進當前隱患治理工作，從而理順監管體制、完善法規標準等，促進石油天然氣長輸管道安全監管長效機制的建立。

關鍵詞：石油天然氣；長輸管道；隱患治理

中圖分類號：TE 88 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2016）03-0323-05

0 引 言

油氣管道具有運量大、成本低、可連續等優點成為石油天然氣的主要運輸方式[1]，目前我國陸上石油天然氣管道總里程近12萬km[2]，隨著長輸管道里程的不斷延伸，其事故也不斷發生，特別是2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故的發生進一步給油氣管道安全工作敲響了警鐘，經過集中排查，各類油氣管道占壓，安全距離不足、穿越人口密集區等隱患逐漸顯現，同時因隱患涉及單位利益沖突大、管道單位主體責任不落實、政府監管機制不順暢等原因導致的隱患治理難度大、進度慢等問題凸顯。針對油氣長輸管道隱患治理存在問題進行探討研究，對促進油氣管道隱患治理有重要的現實意義。

1 當前油氣長輸管道存在的主要隱患及形成過程

安全生產事故隱患（以下簡稱隱患），是指生產經營單位違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程和安全生產管理制度的規定，或者因其他因素在生產經營活動中存在可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷。發現隱患后及時采取有效措施對其進行整治，對于預防生產安全事故有重要意義。截至2014年3月底，全國共排查油氣輸送管線隱患2.9萬余處，其中：存在管道占壓1.19萬處，存在安全距離不足9 171處，不滿足安全要求交叉穿越8 293處。截止2014年11月底，經過近一年的整治，全國排查出的29 436處油氣輸送管道隱患僅整改完成14 117處，整改完成率為48%.

1.1 管道占壓

管道占壓主要是指在管線兩側5 m地域范圍內，進行建房以及修建其他建筑物、構筑物或放置危害管道的重物[3]。常見的占壓主要有：居民新建、擴建房屋延伸至管線兩側5 m內；居民在原有住房基礎上硬化院落、修建圍墻；管線附近企業新建、擴建廠區道路，加蓋圍墻形成管道占壓；管道上方或周邊原有便道、村莊道路硬化、拓寬，車流量和車型加大，對管道形成占壓。

1.2 安全距離不足

安全距離是指管道周邊建筑物、構筑物距離管線及其附屬設施的距離要達到國家技術規范的強制性要求。一是人口密集場所與管道安全距離不足，強制性規范要求人口密集區域距離管道距離大于普通房屋，隨著城鎮化進程的推進，部分區域特別是新建城區、城鎮，管道周邊居住人口不斷增加，逐漸形成安全距離不足的問題；二是學校、醫院、居民活動廣場等公共場所距離管道安全距離不足，公共場所距離管道距離要求較大，而居民迫切希望就近修建公共活動場所，致使不斷出現新建公共場所與管道安全距離不足的隱患；三是企業生產、經營、儲存場所與管道安全距離不足，部分單位生產經營規模、范圍不斷擴大，加蓋廠房、加大儲存導致原有距離不再符合規范要求，形成安全距離不足。

1.3 穿越人口密集區域

隨著城鎮化進程的不斷深化和城市建設的不斷擴展，部分管道經過的農村區域逐步劃為城鎮聚居點或城區、城郊區域，同時原管道使用的農業土地逐漸轉變為城市建設用地，管道兩側房屋、公共場所不斷建設，人口不斷增加，逐漸形成管道在人口密集場所間穿越現象，土地建設使用和管道保護的矛盾不斷顯現，安全隱患不斷出現。

1.4 其他隱患

常見的其他隱患主要有：第三方破壞，主要是施工、偷盜等外力造成管道破壞；管道腐蝕，由于管道多數為地埋敷設，并且多為金屬管道，因防腐層破壞，陰極保護失效等，部分區段化學腐蝕和電化學腐蝕嚴重；自然災害破壞，地震、泥石流等自然災害發生時對管道造成破壞；管理缺陷，因管理制度不健全、操作規程不完善，違章操作等也能給管道安全形成威脅；不符合安全要求交叉穿越，主要是管道間相互穿越與道路、鐵路等實施交叉穿越，保護措施不到位形成安全隱患。

2 隱患治理存在問題及原因分析

石油天然氣管道安全生產專項整治以來，全國排查出了大量的安全隱患，各級政府，各相關單位大力開展隱患治理工作，經過幾個月的工作，隱患治理取得了一定的成效，但也暴露出來一些問題。第三方破壞、管道腐蝕、操作管道、管道之間、交叉穿越等隱患，涉及責任單位較為明確，管道單位通過加強管理、加大投入、增加管道防護技術措施等辦法。但管道占壓、安全距離不足、管道穿越人口密集區等隱患，治理中涉及的責任主體情況較為復雜、人口較多、利益沖突大，總體呈現出治理難度大、時間長的問題。

2.1 企業主體責任不落實

2.1.1 隱患治理主體責任意識差，依賴心理強

2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作決定》，明確企業是安全生產的責任主體，2010年《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》進一步要求落實企業安全生產主體責任。《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》也明確規定，生產經營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體，應當保證事故隱患排查治理所需的資金。但當前油氣管道單位在排查出隱患后，不管隱患治理難度大小，均不進行積極治理，而是片面依照《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》中“對管道存在的外部安全隱患，管道企業自身排除確有困難的，應當向市級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門報告”，將隱患全部認定為自身排除有困難隱患，報告當地政府，坐等當地政府監管部門為其治理隱患。存在一報了之、推卸責任思想意識。

2.1.2 大局意識不夠，治理賠償不積極

隱患治理中，占壓物拆遷或防護處理均涉及經濟補償和投入問題，只有利益雙方協商一致，補償資金落實到位，隱患治理才能順利進行。但在當前隱患治理經濟賠償問題上管道企業總是片面依據《石油天然氣管道保護法》中工程建設先后順序來認定處理占壓物拆遷賠償事宜，不顧全大局、積極賠償，給隱患治理帶來了難題。首先，沒有認清管道建設用地只是在敷設時向土地所有人（承包人）進行青苗賠償，而未依法征用的實際情況；其次，沒有嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規，未能充分考慮人民群眾的土地權益；第三，沒有準確理解《石油天然氣管道保護法》中先建后建原則，該原則注重說明管道建設與其他經審批的大型工程建設項目，在處理居民占壓物時不宜片面照搬；第四，沒有體現大型企業的社會責任，隱患治理涉及人口較多，且有明顯的權益紛爭，處理不當，容易引發上訪等群體事件，不利于社會穩定和管道的安全運行及其長遠發展。

2.1.3 風險意識差，安全投入不到位

安全問題存在的根源問題之一是經濟問題，安全問題也是經濟問題，安全就是效益，是企業高水平企業文化和現代化管理理念的重要體現[4]。在隱患治理中強化風險意識，增強“安全就是效益”的管理理念，加大安全投入，有利于隱患治理工作的順利進行和管道安全生產水平提高。管道企業是油氣管道運行的直接投資者和受益者，應當保證事故隱患排查治理所需的資金。管道穿越城市人口密集區隱患，因土地價值的不斷提升和涉及人口單位多、經濟數額大、事故風險大等情況，且出現隱患邊治理邊產生現象，最有效的治理辦法是就近進行管線改遷。雖然改線的一次性投入較大，但能較為徹底的消除隱患，有效降低事故風險，在處理城市建成區等人口密集場所隱患問題時應優先采用。

2.2 管道建設使用土地權益不明晰

《中華人民共和國土地管理法》規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，《管道保護法》也強調土地所有人權益的維護，要求管道建設使用土地按照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定進行執行。但是管道建設使用土地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權有沖突，也與土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等發生沖突[5]，土地權益不明晰。一是鑒于油氣管道的重要性，各級人民政府在管道建設時優先考慮管道的順利敷設，土地權益遺留問題較多；二是管道為地埋鋪設，管道建設使用土地通常只進行建設時的青苗賠償，而未進行明確的征收，土地所有權和使用權限不相匹配；三是為保障管道安全，管線兩側一定距離范圍內不得進行占壓或出現人口密集的公共場所設施[6-7]，使管道周邊較大面積的土地使用權限受到嚴格限制，而管道企業又未對權益受限土地進行征用，不符合市場經濟規律，不利于公民利益的維護；四是土地性質的變化加大了土地權益的矛盾，隨著城市建設的發展，部分耕地變為建設用地，土地價值飆升，人口、建筑劇增，同時管道保護要求的距離加大，土地權益矛盾凸顯。

2.3 規劃不夠合理和長遠

油氣長輸管道因其在國家能源供應的重要性，各級政府在管線建設規劃時存在“方便”管道建設的傾向，再加上近幾年來城市建設的快速發展，導致部分管道途經區域逐步成為城市建成區或郊區，管道建設時規劃不夠科學合理弊端逐漸顯現，因規劃不夠合理帶來的管道隱患逐漸增多，并呈現出治理難度大、時間長、所需資金多的普遍特征。

2.4 政府監管職能不能有效發揮

安全生產法、安全生產事故隱患排查治理暫行規定等法律法規明確規定，企業是安全生產的責任主體，生產經營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體，管道企業發現管道存在安全隱患，應當及時排除。各級人民政府有關部門在各自職責范圍內對生產經營單位排查治理事故隱患工作依法實施監督管理。而在當前的石油天然氣管道隱患治理中各級政府普遍存在只注重管道協調保護職能，而不注重對管道企業的監督管理職能，導致政府監管職能不能有效落實，存在諸多問題。

一是主管部門不夠明確，當前只有《石油天然氣管道保護法》規定省級人民政府能源主管部門和設區的市級、縣級人民政府的指定部門依法主管本行政區域的管道保護工作，雖然對管道保護主管部門進行了規定，但安全生產監管單位未能明確；二是隱患治理監管責任夯不實，基層政府監管手段有限，存在各級政府逐級向下落實的現象，雖然符合屬地監管的原則，但是管道企業主要為省級大型國有企業，且管道敷設在地下，管道的主要控制節點在管道起始地，市縣級地方政府對管道單位的監管手段有限，難以運用經濟處罰、停產停業等行政處罰手段加強對管道單位的監管，致使管道企業在隱患治理中不積極的現象較為普遍。

2.5 法律法規、標準不完善

2010年，《石油天然氣管道保護法》的實施，從法律角度對石油天然氣管道有關各方的權利義務，保護責任進行了明確，是一部有效保護我國石油天然氣管道的法律[8]。但目前在油氣管理上僅有《石油天然氣管道法》，并且缺少配套法規或實施細則，在執行過程中存在較多的問題。一是保護法注重對管道的保護工作，缺乏政府對管道企業監管的專門法律；二是保護法中“人民政府主管管道工作的部門”的叫法不準確，政府應該是監管的主體，企業才是管道保護的責任主體[9]；三是石油天然氣管道保護法及其現有的標準規范對管道的安全距離、防護措施等不夠全面細致，需要進一步修訂完善。

3 對策及建議

當前存在的油氣管道隱患，最有效的辦法是根據治理的難易程度和性質，進行分類管理。對于占壓、安全距離不足的可通過政府加大監管力度、加強組織協調，企業積極主動、加大投入及時進行治理；對于管道穿越城市人口密集區，治理難度大、時間長的，建議從監管體制、規劃建設等根本問題出發，進行深化改革，建立油氣管道安全監管的長效機制。

3.1 解決當前隱患治理問題的對策

3.1.1 明確職責、加強監管

市縣級政府要依據現有法律法規，盡快出臺文件，指定明確主管部門，落實監管責任，避免出現責任不明，相互推諉。明確監管部門后，盡快制定監管措施和隱患治理辦法，加強對油氣管道企業的監管力度。鑒于當前管道企業存在隱患治理主體責任意識差，治理進度緩慢的現象，加大監管督促力度，必要時由主管部門牽頭，相關部門聯合執法，依法對隱患治理不力的管道企業進行責令限期、罰款等行政處罰，問題嚴重、不服管理的上報省級主管部門建議加大處罰力度，形成安全監管的高壓態勢。監管的目的不是處罰，但必要的處罰能加深對企業的督促教育，能夠有效促進企業主體責任的落實和隱患治理的主動性，推進油氣管道隱患治理的進度。

3.1.2 上下聯動，積極協調

石油天然氣管道占壓和安全距離不足的問題主要出現在村鎮，涉及的多為民房或村鎮小微企業個體財物，市區縣政府在組織協調隱患治理工作中充分調動鄉鎮政府和村委會的作用，便于與居民拉近距離，面對面的交流協調，對宣傳管道保護知識，增強村民保護意識，解決當前占壓物拆遷清理工作具有重要意義。政府是管道企業的監管者，更是廣大人民利益的維護者，各級政府上下聯動，積極協調，利用調解的辦法治理油氣管道隱患，既能消除隱患又能維護基層人民的合法權益。同時對于個別以斂財為目的、采用非法違法手段、惡意阻礙管道保護或破壞管道的行為，依法從嚴處理。

3.1.3 顧全大局，落實企業主體責任

企業是隱患治理的責任主體，生產經營單位應當保證事故隱患排查治理所需的資金，建立資金使用專項制度。在隱患治理中企業要落實主體責任，承擔社會責任，加大資金投入，主動與當地政府進行聯系，以積極的行動和當地政府組織協調換取人民對管道保護及隱患治理工作的認同。對于整改難度較小、所需資金較少的隱患在最短時間內落實資金，予以消除；對于整改難度大、所需時間長的隱患，及時制定治理措施和應急預案，通過現有條件加大安全巡護、增添技術措施，將隱患危害程度降到最低，同時加大預算投入，對需要改線遷建的及時落實資金，開工建設。

3.2 建立油氣管道安全生產長效機制的建議

1）加快監管體制機制的建設。

對當前油氣管道安全監管現狀進行調研，借鑒國外先進監管體制和好的經驗做法，形成管理機構健全，監管責任明確的監管機制。

2）完善法律法規、標準。修訂完善當前《石油天然氣管道保護法》實施過程中顯現出來的問題和不足，進一步明確政府監管部門和對管道企業的監管職能；突出企業在管道保護中主體責任；注重涉及管道建設使用土地權益的平衡，減少因利益糾紛產生的安全隱患。制定出臺石油天然氣管道運輸行業監管的法律法規或行政條例，使政府在對管道企業的監管過程中有法可依。完善油氣長輸管道相關標準的修訂，為管道建設和監管保護提供科學的標準和依據。

3）著眼長遠，統籌規劃。在新建管道時，發揮規劃部門的職能，在考慮當前管道建設的同時放眼長遠，注重規劃建設的系統性、科學性和前瞻性，充分考慮城市建設和土地使用，盡量避免管道從城區等人口密集區或重要公共設施區域穿過，形成大的安全隱患和問題。

4 結 語

針對當前油氣長輸管道存在的隱患多、治理難度大、監管體制不順暢、法律法規標準不完善的情況，文中通過對問題的深入剖析，既指出了解決現狀的對策也提出建立油氣長輸管道安全監管長效機制的建議。

1）對策明確，針對性強，能夠有效解決當前問題。從實際出發，依據現有法律法規明確部門，強化監管手段，加強組織協調，著手解決具體問題。

2）建議長遠，全面科學，注重從根本上預防問題的產生。理順體制，完善法規標準，是依法行政，建立法治國家的必然途徑；著眼長遠，統籌規劃是預防和減少問題產生的根本措施。

參考文獻：

[1] 周 瑞，毛艷玲.HES石油天然氣管道運輸安全問題的分析[J].中國石油和化工標準與質量，2013（16）：240.

[2] 國務院安委會辦公室.國務院安委會關于安全生產重點工作專項督查和整治情況的通報[EB/OL].安全監管總局網站（2014-05-16）[2015-11-20].http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_4976/2014/0516/234661/content_234661.htm.

[3] 中華人民共和國石油天然氣管道保護法[S].2010.

[4] 田水承.現代安全經濟理論與實務[M].江蘇：中國礦業大學出版社，2004.

[5] 王明遠.天然氣開發與土地利用：法律權利的沖突和協調[J].清華法學，2010（21）：140-141.

[6] GB50253-2003.輸油管道工程設計規范[S].2006.

[7] GB50251-2003.輸氣管道工程設計規范[S].2003.

[8] 王志濱.淺談石油天然氣管道安全管理問題及對策[J].化工管理，2014（2）：50.

[9] 孫錫云.盡快修改《石油天然氣管道保護法》[N].中國安全生產報，2014-3-20（6）.