完善政府采購內(nèi)部控制的思考

潘福利

摘要：隨著行政事業(yè)政府采購規(guī)模的日益增長，政府采購工作已成為行政事業(yè)單位日常工作的重要組成部分，為做好政府采購工作，保證活動的順利開展，就要完善政府采購內(nèi)部控制制度，規(guī)范政府采購行為。本文針對行政事業(yè)單位政府采購過程中內(nèi)部控制存在的問題進行分析并提出相應的對策，希望為行政事業(yè)單位加強政府采購內(nèi)部控制提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購；內(nèi)部控制；預算

一、加強政府采購內(nèi)部控制的背景

政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。據(jù)統(tǒng)計，政府采購法實施以來，政府采購工作取得了顯著成效， 2002年我國政府采購總規(guī)模為1009億元，2013年上升到16381億元，十年間增長了16倍， 同時，政府采購活動也暴露出質(zhì)量不高、效率低下等問題。內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部管理的重要措施，是以預防為主的制度，目的在于通過有效的制度安排來規(guī)范單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)、不相容崗位的工作人員受到既定制度的約束，防止錯誤和舞弊的行為發(fā)生，保證單位活動安全、有序的運行。古人云：嚴控則強，失控則弱，無控則亂。由于內(nèi)部控制不健全，在實施政府采購過程中，一些單位或個人為了小團體或個人的利益，損害了國家和社會的公共利益時有發(fā)生.給政府采購活動的推行和管理工作帶來負面影響。為此，建立和完善政府采購內(nèi)部控制制度，規(guī)范政府采購行為顯得尤為重要。

二、政府采購內(nèi)部控制的目標與現(xiàn)狀

（一）政府采購內(nèi)部控制的目標

1. 保證政府采購管理和程序合法合規(guī)。內(nèi)部控制制度要求實施政府采購活動必須嚴格執(zhí)行國家發(fā)布的《政府采購法》、《招標投標法》等法律法規(guī)，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。

2. 保證財政性資金的使用效率和國有資產(chǎn)安全。完好的內(nèi)部控制制度，是政府采購資金和單位財產(chǎn)安全的制度保障。

3. 保證政府采購相關(guān)部門信息報告的真實性和可靠性。真實、可靠的信息為單位領(lǐng)導正確決策，為社會主義經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展提供參考依據(jù)，同時有利于維護政府部門的誠信度和公信力，維護政府部門在人民群眾中的良好形象和聲譽。

4. 促進政府采購管理水平，提高工作效率。要求采購單位結(jié)合自身條件，制定符合本單位實際的內(nèi)部控制制度，通過健全有效的內(nèi)部控制，明確職責、規(guī)范程序、有效監(jiān)督，不斷提高政府采購管理水平和工作效率。

（二）政府采購內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

1. 政府采購內(nèi)部控制意識不強，內(nèi)部管理制度不健全。行政事業(yè)單位的資金來源，主要是財政撥款，包括同級財政撥款和上級財政補助，實行收付實現(xiàn)制度，相對于企業(yè)的成本核算和權(quán)責發(fā)生制而言，經(jīng)濟業(yè)務(wù)顯得比較簡單。所以，到目前為止，很少有行政事業(yè)單位建立自己的內(nèi)部控制機構(gòu)，制定行之有效的內(nèi)部控制制度，或者設(shè)計完整的內(nèi)部控制體系。

2. 政府采購執(zhí)行效果不理想，程序不規(guī)范。按照規(guī)定，政府采購程序為：預算單位年初編制年度采購計劃連同部門預算報同級人大批準→預算單位年中需要采購時按照批復的品目向同級政府采購管理部門上報采購計劃→政府采購管理部門批復采購方式和組織形式→預算單位根據(jù)批復方式實施政府采購活動→組織驗收入庫等程序，但在實際操作過程中，一些單位或部門由于缺乏規(guī)范的程序約束和監(jiān)督機制，出現(xiàn)隨意變更采購方式、分拆項目化整為零甚至不履行申報采購手續(xù)就直接采購等現(xiàn)象。

3. 采購主體多樣化，專業(yè)人才缺乏。隨著政府采購規(guī)模的日益擴大，政府采購業(yè)務(wù)由單一貨物類擴展到貨物、工程和服務(wù)等項目，由于行政事業(yè)單位活多人少，出現(xiàn)了“誰需求，誰采購，誰操作”，把政府采購工作分散到各部門、各科室去。而政府采購是一項面向市場、涉及法律、談判、合同等方方面面專業(yè)性、政策性很強的工作，不同于常規(guī)的采購業(yè)務(wù)。要求負責采購的人員不僅要熟悉采購程序，還要掌握相關(guān)的專業(yè)知識和操作技能，涉及到專用設(shè)備的，還要有所了解，這在一定程度上影響了政府采購工作效率和執(zhí)行效果。

4. 招投標工作出現(xiàn)“低價論”，評標專家缺乏社會責任感。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標評標方法分為最低標價法和綜合評分法。最低評標價法是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且投標報價最低的供應商為中標侯選人的評標方法。綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標侯選人的評標方法。在評標過程中，評標專家一是大多數(shù)不具備評審投標報價是否低于成本的能力，二是為了避閑、省事、給自己帶來不必要的麻煩，經(jīng)常把最低評價法簡單地變成了最低價中標法，不管投標企業(yè)的技術(shù)能力、質(zhì)量水平以及資金狀況如何、唯以價格作為評價標準。引發(fā)了惡性低價搶標現(xiàn)象，導致工程質(zhì)量差，履約效率低、項目生命周期縮短等。

三、政府采購內(nèi)部控制主要問題的成因

（一）認識上的偏差

《政府采購法》雖然頒布實施了十幾年，政府也加大了宣傳力度，強化單位的采購意識。但是還是有些單位的領(lǐng)導簡單的認為政府采購就是簡單的購買實物，只要按照規(guī)定程序采購就行了，不需要建立內(nèi)部控制制度。

（二）沒有設(shè)置專門的機構(gòu)和配套專職人員

由于行政事業(yè)單位編制少，工作人員不多，工作量大等特點，導致了許多單位一人身兼兩職，甚至身兼數(shù)職，從而造成不相容崗位兼職等現(xiàn)象，如購買兼保管，驗收兼付款等行為，容易產(chǎn)生舞弊和腐敗，防范措施不嚴。

（三）預算與采購脫節(jié)

行政事業(yè)單位的部門預算是按照量力而行、量入為出，保證重點、兼顧一般，先保吃飯、后搞建設(shè)的原則。所以年初政府采購預算編制比較粗放，大部分沒有細化到具體項目和采購數(shù)量，在執(zhí)行過程中，出現(xiàn)預算與采購相脫節(jié)現(xiàn)象，如同一品種、品牌和款式的貨物在同一年度內(nèi)多次采購、多次付款、多次驗收，造成重復勞動，浪費資源，影響工作效率。

四、完善政府采購內(nèi)部控制的應對措施

（一）強化領(lǐng)導意識

一項工作在一個單位中執(zhí)行得好與壞，主要領(lǐng)導的態(tài)度很重要，比如計劃生育、綜合治理工作等實行一票否決制。政府采購應與單位的績效掛鉤，促使單位把該項工作擺上重要議事日程，形成主要領(lǐng)導親自抓，分管領(lǐng)導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的良好局面。

（二）設(shè)立專門機構(gòu)和采購人員

政府采購工作涉及到財務(wù)、技術(shù)、營銷、審計、合同、談判等多方面的內(nèi)容，要求相關(guān)人員具備較高的業(yè)務(wù)知識和良好的職業(yè)道德。所以一個單位要做好政府采購活動，應設(shè)立專門機構(gòu)，明確每個崗位每位采購人員的工作職責，避免由一個人完成一項業(yè)務(wù)的全過程，或權(quán)利相對集中在少數(shù)人的手里，形成預算、采購、付款、驗收等各個環(huán)節(jié)互相牽制、相互配合，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，降低舞弊和腐敗機會。

（三）消除預算與采購不對稱現(xiàn)象

每年年度終了，財政部門牽頭協(xié)同政府采購管理單位、財務(wù)、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門對行政事業(yè)單位定期或不定期的進行監(jiān)督檢查，除了檢查財政性使用資金是否合法、合規(guī)以外，還要對單位的政府采購進行專項檢查，并將檢查結(jié)果向同級政府和人民代表大會反饋，作為該單位下一年度部門預算及當年年度績效考評的參考依據(jù)。避免資金使用的隨意性和人為因素，從而在制度上控制單位預算執(zhí)行和政府采購走樣，給采購單位蓋上無形的監(jiān)督網(wǎng)。

（四）建立評標專家信息庫

隨著政府采購規(guī)模的多樣化、范圍的擴展和領(lǐng)域的延伸，政府采購涉及的內(nèi)容有市場營銷、招投標、合同、法律等方面的知識，所以建立既熟悉技術(shù)、經(jīng)濟、法律專業(yè)知識，又有良好的職業(yè)道德和評標工作經(jīng)歷的評審專家?guī)焓潜ＷC政府采購的堅強后盾。一方面，對專家分行業(yè)管理，定期聯(lián)絡(luò)，每季度向?qū)＜壹陌l(fā)政府采購工作簡報。二是對專家進行考評，有無違規(guī)違紀行為和評標質(zhì)量差現(xiàn)象。

（五）完善內(nèi)部控制制度

1. 事前預防。《中華人民共各國政府采購法實施條例》中指出，有必要制定條例，完善政府采購制度，進一步促進政府采購的規(guī)范化、法制化，構(gòu)建規(guī)范透明、公平競爭、監(jiān)督到位、嚴格問責的政府采購機制。旨是在把采購可能產(chǎn)生的不良行為消滅在萌芽狀態(tài)，在現(xiàn)實工作中，各采購單位及監(jiān)督管理部門普遍停留在事后查處和責任人身上。本人認為，防微杜漸，防范大于未然。政府采購的事前預防主要包括：采購計劃是否必要，預算成本是否合理，是不是部門預算中政府采購的批復范疇以及采購立項過程的合法性。

2. 事中控制。事中控制要求嚴格檢查、及時反饋、及時整改。事中控制時間長、內(nèi)容多、難度大是政府采購的主要部分。主要包括選擇采購方式，審查投標單位的資質(zhì)情況、技術(shù)能力、信譽等級和資金狀況，審查評審專家選取過程的合法性，審查采購合同條款、內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，以及采購程序是否做到公平、公正、公平、透明。

3. 事后評價。事后評價是政府采購一項必不可少的內(nèi)容，事后評價是通過科學的手段把政府采購過程中的項目立項、成本預算、采購方式和供應商的選擇、專家選取、評標標準、合同訂立、招投標程序、項目驗收、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行歸納和總結(jié)，查找做得不到和潛在危害，以便日后管理和控制的提升和改進。

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[4]夏燁.建立健全政府采購內(nèi)部控制的設(shè)想[J].中國政府采購，2002（01）.

（作者單位：廣西百色國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會）