現代法治理念下國家賠償制度的完善

支菡箴

摘 要：全國人大常委會《關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，于2010年12月1日開始實施。修改決定共27個條文，對原國家賠償法的35個條文作了比較全面的修改，在一定程度上彌補了修改前《國家賠償法》的不足，但是修改后的《國家賠償法》對于相關條款的修改力度和深度都尚顯不足，還需進一步完善。

關鍵詞：國家賠償法；歸責原則；舉證責任；精神損害

一、我國國家賠償制度的形成與發展

中國制定國家賠償法的最早設想可以追溯到1949年之前的中華民國時期[1]，1954年9月，新中國第一部憲法出臺，其九十七條對國家賠償作了原則性規定。1982年，我國憲法第41條再次出現有關國家賠償的法律條文，并對比1954年憲法的相關規定做出了細節上的完善。其后，在1986年的《治安管理處罰條例》、1987年的《民法通則》，以及1989年的《行政訴訟法》等單行法律中相繼出現了有關于國家賠償的規定。1994年5月12日，第八屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《中華人民共和國國家賠償法》，并由中華人民共和國主席令第23號公布，自1995年1月1日起實施。

自1995年1月實施以來，《國家賠償法》對推進我國法制建設發揮了舉足輕重的作用。但是，隨著我國市民社會與市場經濟的迅猛發展，《國家賠償法》在施行的過程中開始逐漸暴露出許多問題，不同程度地阻礙了賠償請求人及時有效地獲取國家賠償。鑒于此，2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，對原《國家賠償法》進行修改，實現了我國國家賠償法律制度確立以來的第一次跨越式發展。

二、我國修改后的《國家賠償法》之進步

國家賠償法修改決定共27條，修改的內容較多，分析修改后的國家賠償法，最為典型的幾個亮點有：

1.國家賠償歸責原則的進步

原《國家賠償法》一直采用違法歸責原則，無論是行政賠償，還是司法賠償，都必須先經過確認程序，只有在確認了國家機關及其工作人員的致害行為屬于違法行為的情況下，才能真正進入國家賠償程序[2]。在修改后的《國家賠償法》中，不再使用“違法”一詞針對行政賠償、刑事賠償和司法賠償中各種不同情況，而是實事求是，分則中規定的是什么情形，就根據相應的歸責原則來確定賠償范圍，避免在司法實踐中，因對歸責原則的不同理解而影響對具體賠償范圍的確定。

2.調整國家賠償法的舉證責任分配

修改后的《國家賠償法》新增了第15條和第26條，分別就雙方當事人在行政賠償案件和刑事賠償案件當中的舉證責任進行了分配。根據新法的規定，賠償請求人和賠償義務機關對于自己提出的主張，應向法院的賠償委員會提供相關證據。在賠償義務機關采取行政拘留或者限制人身自由的強制措施期間，被限制人身自由的人在強制措施執行期間死亡或喪失行為能力的，賠償義務機關應當對于自己的行為與該人的死亡或者喪失行為能力之間是否存在因果關系提供相關證據。新法在探索我國行政訴訟的舉證制度和近年來國家賠償的舉證實踐的基礎上，明確了兩種國家賠償舉證責任的分配方式——以“誰主張，誰舉證”為原則，以特殊情況下的舉證責任倒置為例外。這對于賠償請求人能有效獲得國家賠償，具有極為重要的意義。

3.完善精神損害的國家責任，規定精神損害撫慰金

自2001年1月陜西省某縣公安局對19歲少女麻某某作出的荒唐的“處女嫖娼”處罰決定案開始，關于國家賠償缺乏精神損害實質救濟的爭論不斷。此后，佘祥林案、杜培武案等案件也引發了對精神損害賠償問題的深刻思考。修改后的國家賠償法直接明確精神損害責任和精神撫慰金的請求條件，可說是國家賠償法修改的明顯進步。明確精神損害可以用金錢的方式予以救濟，是對精神損害痛苦最為有效的實質性救濟，對于受害人采用替代方式緩解痛苦，穩定情緒，迅速面對現實，恢復正常生活具有極為重要的實質效果。

三、修改后國家賠償法的不足與完善

1.歸責原則仍不夠全面

目前立法確定的仍然是以違法歸責原則為主，以結果歸責和過錯歸責為輔的一種歸責體系。在行政賠償領域完全采用違法歸責原則；在司法賠償領域，對“強制措施、保全措施”采用的是違法歸責，對“判決、裁定及其他生效法律文書”的執行則采用過錯歸責。刑事賠償領域中，在司法機關侵犯人身權方面：對刑事拘留分違法歸責和結果歸責（但有超越時限的要求）兩種情形，逮捕和判決無罪是結果歸責，其他兩種仍是違法歸責原則。在司法機關侵犯財產權方面也沒有改變：對財產的強制措施采取違法歸責原則、對財產的執行是采取結果歸責原則。

雖然，新《國家賠償法》有意將國家賠償的歸責原則多元化，以利于對受害人合法權益的保護。但是這次修改在歸責原則方面變動不大，國家賠償作為一種公法救濟手段，其適用范圍依舊狹窄，不利于對受害人合法權益的保護。隨著國家賠償實踐的發展以及我國法治化進程的不斷推進，國家賠償的范圍會逐漸擴寬，我們應當在歸責原則多元化的基礎上，對其以類型化劃分，根據不同的賠償事項自身特點適用不同的歸責原則。

2.舉證責任倒置范圍的規定十分有限

新《國家賠償法》規定國家賠償案件的舉證責任適用“誰主張，誰舉證”的一般規則，并且考慮到賠償請求人與賠償義務機關在舉證能力方面的差別，規定特殊情況下采取舉證責任倒置的方式，適度加重了賠償義務機關的舉證責任，這無疑是立法的一大進步。但是，新法對賠償義務機關舉證責任倒置范圍的規定十分有限。現行法第15條和第26條的規定，賠償義務機關僅需對受害人在被采取行政或刑事強制措施期間“死亡或者喪失行為能力”的情況是否與賠償義務機關的行為存在因果關系承擔舉證責任，而不包括對于受害人造成的一般身體損害或者還不至于“喪失行為能力”的傷殘。但是，現實中因行政或刑事強制措施致使受害人死亡或者重殘的情況較少，需要由賠償義務機關承擔舉證責任的案件也就不是很多，所以，新法關于賠償義務機關舉證責任倒置的規定在現實的案件環境中并不能夠得到廣泛適用。因此，在立法上應當繼續加大侵權機關的舉證責任，同時，也應將舉證責任的適用范圍再做拓展，不僅適用于行政賠償訴訟和刑事賠償決定程序，也應適用于賠償義務機關的先行處理以及復議等程序。

3.精神損害賠償規定過于簡單

新《國家賠償法》僅在35條規定了精神損害賠償，但是由于規定過于簡單，給司法實踐造成諸多不便：第一，對于何為致人精神損害以及什么是嚴重后果沒有明確規定；第二，雖然規定了承擔侵權責任的形式，但是對于應在什么范圍、以什么方式進行沒有具體規定，如果賠償義務機關不給受害人恢復名譽、賠禮道歉、消除影響，也缺乏相應的救濟手段；第三，對支付撫慰金的范圍及數額的規定仍是空白。在司法實踐中，難免會對該項制度的實施造成不便，也易引起申訴人因對精神撫慰金不滿而引發四處上訪、鬧訪。基于此，為使涉及精神損害的國家賠償案件在短時間內實現有據可依，應當通過司法解釋對關于精神損害國家賠償的適用問題作出明確細化的規定。與此同時，最高人民法院也應當繼續完善其案例指導制度，適時公布典型案例以作指導。

參考文獻：

[1]楊寅.我國行政賠償制度的演變與新近發展[J].法學評論，2013，1.

[2]陳校，章志圖.國家賠償歸責原則與實踐適用探析[J].政治與法律，2009，（10）.

（作者單位：西北政法大學行政法學院）