行政行為救濟程序外撤銷權的限制

摘 要：針對違法行政行為撤銷的限制這一問題，我國法律僅僅規定了相對人提起行政復議、行政訴訟（救濟程序內的撤銷）的法定期限，但是對于行政機關依職權主動撤銷違法行政行為（救濟程序外的撤銷）并未施加任何限制，似乎有權機關可以隨時撤銷違法的行政行為。然而，對行政行為的撤銷權不加限制會造成法律關系的不穩定，影響法的安定性和合法性原則，因此長期以來學界對于行政行為撤銷權的限制給予了廣泛的討論。

關鍵詞：行政行為撤銷；救濟程序外撤銷權；限制

Abstract： When it comes to the restrictions of revoking illegal administrative actions， our country law merely regulates the statutory time limit for administrative counterpart to file administrative review or administrative suit. However， when administrative body revokes such illegal actions actively， our law lays no restrictions， which destabilizes the legal relations. The problem above raises a lot of discussions for a long period of time.

Key words： revocations of administrative actions； revocation power outside the relief procedure； restrictions

一、行政行為撤銷的類型——救濟程序內的撤銷與救濟程序外的撤銷

（一）救濟程序內的撤銷

救濟程序內的撤銷，是指行政相對人或者第三人通過提起行政復議或者行政訴訟請求復議機關或人民法院撤銷違法的行政行為，使行政行為歸于無效的一種權利救濟方式。對于救濟程序內的撤銷，法律有明確的期限限制。對利害關系人尋求權利救濟施加必要的時間限制，是出于維護行政權威、提升行政效率、維護法律關系穩定性的考量。

（二）救濟程序外的撤銷

行政救濟程序外的撤銷是指作出原行政行為的行政機關或其上級行政機關在作出行政行為后又撤銷該行政行為，或者在法定的救濟期限經過之后或相對人通過法定的行政救濟途徑提請救濟但遭到駁回或相對人自愿放棄法定救濟的情況下，有權機關自行撤銷原行政行為的情形。行政機關行使救濟程序外的撤銷權，可能是由于其在行政管理活動中對違法行政行為的主動發現，也可能是由于利害關系人的申請，但即使是在后者的情形，撤銷權行使與否仍然由行政機關決定，因此救濟程序外的撤銷權是行政機關的法定權力，是有權機關依職權主動撤銷原行政行為。

與救濟程序內的撤銷不同，目前我國法律對救濟程序外撤銷權行使的期限和條件未作任何限制，也即，理論上，有權機關可以在任何時間撤銷任何違法的行政行為，這大概是出于對實事求是和依法行政原則的堅持。然而，對行政機關的撤銷權不加限制會在很大程度上損害當事人的合法權利，影響法的安定性，并且在客觀上造成了行政相對人與行政機關的利益失衡，因此，從權利義務的統一、維護法的安定性、維護社會秩序以及保障行政行為的權威性角度看，我們需要從法律層面對行政撤銷權的行使施以必要的限制。

二、行政行為救濟程序外撤銷權限制的法理基礎

（一）法的安定性對行政合法性原則的限制

就行政法領域而言，合法性原則表現為兩個方面：一是行政機關在作出行政行為時要嚴格按照法律、法規的規定，不能超越職權、濫用職權或者其他恣意行為；二是在行政行為作出之后，只要行政機關發現其存在違法情形或者出現了客觀的情勢變更，就要及時且徹底對其加以改變，以確保法律秩序的純潔，維持法律規范體系的自足。①但是，基于保障公共利益和提升行政效率的考慮，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力，對行政行為的撤銷應當考慮法的安定性原則，關注行政行為對相對人、案件、國家的影響，如信賴保護、公民對國家的信任、個案的正義等要素，使得“經過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去?！雹?/p>

行政合法性與法的安定性之間存在著一定的張力，但二者并不矛盾。我們應當在追求行政合法性的同時注重維護法的安定性。對于違法的行政行為，一方面應當保障行政機關撤銷權的行使，另一方面又要對該種撤銷權施加必要的限制，以實現行政合法性與法的安定性之間的協調統一。

（二）公益與私益的調和

公益，即公共利益，是行政行為追求的目標。私益，即個體利益，是每個個體追求的自身利益的最大化。行政機關行使職權是為了追求公共利益，但這并不排斥私人利益，因為公共利益最終應當落實在具體的個體之中。事實上，公益與私益并非截然對立，恰恰相反，公益有助于私益的實現。一方面，體現公益的行政行為有助于減少利益差距，實現公平正義；另一方面，對公益的維護體現一種行政效率，避免私人重復提供造成的浪費。③在行使救濟程序外的撤銷權時，往往存在公益與私益的矛盾與沖突，行政機關需要對公益和私益進行衡量，如果私益存在且顯然大于公益，那么就應當限制行政行為的撤銷，是實現行政權力與公民權利的平衡。

（三）救濟程序外撤銷權限制之必要性

對行政機關而言，對救濟程序外撤銷權的行使施加必要的限制有利于規范公權力的行使，提升行政機關依法行政的水平，降低行政權力濫用的可能性，增強行政機關的權威和公信力，提升行政行為的穩定性和連續性，并減少權錢交易、貪污腐敗等違法行為。對行政相對人而言，限制救濟程序外撤銷權的行使有利于保障其信賴利益，增強其對自身行為的合理預期，維護法律關系和當事人權利義務的穩定性。對社會整體而言，救濟程序外撤銷權的必要限制能夠維護法律的安定性與普適性，增強社會的穩定性。在現代國家，行政活動滲透在社會生活的方方面面，行政權力已經從傳統規制領域的“警察權力”逐漸向社會福利、公共服務等受益性領域發展，行政權的行使對于公民的生活產生了全方位的影響，不加限制地行使救濟程序外的撤銷權會導致人民的生活處于極度不安定的狀態，引發社會成員的緊張、不安、煩躁等不良情緒，影響正常的社會秩序。

三、救濟程序外撤銷權的限制因素

（一）行政行為類型的限制

根據對相對人影響的不同，可以將行政行為分為負擔性與受益性兩種。負擔性行政行為往往要求行政相對人負擔一定的義務或者對其權利進行限制，而受益性行政行為則授予相對人以一定的權利或利益、或者免除其義務。④在判斷違法行政行為應否撤銷時，需要區分行政行為的不同類型，受益性行政行為的撤銷所受的限制遠遠高于負擔性行政行為，因為撤銷受益性的行政行為意味著對相對人克以了負擔，損害其對行政行為的合理信賴，如果不對行政機關的撤銷權進行限制，意味著行政權力可以隨意干涉私人生活，行政機關的意志凌駕于公民的正當權利之上，這是與依法行政和建設法治國家的理念背道而馳的。

（二）信賴利益保護原則的限制

信賴保護原則作為行政法的一項基本原則，適用于行政法的各個領域，并且逐漸被具體的行政法律規范加以吸收。信賴保護原則保護相對人對公權力的合理信賴，行政行為一經作出，非經法定事由不得隨意撤銷，除非是基于公共利益的需要，并且，根據比例原則之要求，撤銷原行政行為所保護的公共利益大于公民遭受的信賴利益的損失，否則行政機關無論如何也不能撤銷或者變更原行政行為。根據這一原則，對于可撤銷的行政行為，如果相對人對該行政行為的作出存在合理信賴，行政機關不得隨意撤銷或改變原行為。當然，為了公共利益的需要，行政機關可以行使撤銷權，可以對行政行為作不利于相對人的撤銷、變更或廢止，但此時，撤銷行政行為所維護維的公共利益應當高于相對人遭受的信賴利益損失時，并且必須補償當事人信賴利益的損失。

（三）行政行為作出期限的限制

雖然目前我國法律對于行政機關行使撤銷權的期限尚無明確規定，但是如果對該權力的行使不加期限限制，會使得相對人的權利義務長期處于不確定的狀態，嚴重損害法的安定性。因此，法律應當對行政機關行使撤銷權施加明確的期限限制，如果超出了法定期限，那么即使原先的行政行為存在違法情形，行政機關也不能依職權主動撤銷。在確定行政機關撤銷權行使的具體期限上，需要平衡行政行為的效率性與公正性。一方面，行政行為往往具有及時性，因此為了保證行政機關的權威，提高行政效率，救濟程序外之撤銷權的行使期限不能過長；另一方面，行政違法行為畢竟是廣泛存在的，在利害關系人由于疏忽或者害怕等因素未能在法定期限內提出救濟請求，而有權行政機關作為最后一道救濟程序，其行使撤銷權的期限也不能過短。

（四）行政行為的人身性限制

相較于財產性質的行政行為而言，人身性質的行政行為的撤銷應當受到更為嚴格的限制。財產關系往往處于不斷的變動之中，而人身關系一般具有穩定性，不宜隨意變動。如果行政行為涉及人身性質，那么救濟程序外撤銷權之行使應當受到更為嚴格的限制，行政機關應當保持審慎的態度，避免行政行為的行使對私人生活的過度干預。

（五）正當程序的限制

救濟程序外撤銷權的行使關乎相對人和第三人的利益，因此在行使救濟程序外的撤銷權時，行政機關應當給予利害關系人充分的程序保障。在作出撤銷決定時，行政機關應當履行告知和說理義務，并聽取相對人的陳述和申辯，并告知其有申請聽證、提起行政復議或者行政訴訟的權利。根據正當程序的要求，當某一行政行為對他人的權利義務產生不利影響時，應當聽取其意見。

四、結論

在理論上，行政機關依職權主動撤銷違法行政行為，需要受到公共利益、信賴利益保護原則、比例原則的限制，也根據行政行為的不同類型、行政行為作出期限的長短等因素受到不同強度的約束。由于缺乏法律的明文規定，目前行政機關可以在任何時候撤銷違法的行政行為，不僅嚴重損害相對人的權利，造成社會秩序的混亂，也使得法院在處理因救濟程序外撤銷權行使引發的糾紛時無所適從。因此，應當確立完善的規則約束行政行為救濟程序外撤銷權的行使，規范行政權力，保護相對人及第三人的權益，也使得法院在裁判糾紛的過程中有法可依，提升法律的普適性。

注釋：

①閆爾寶：《行政行為的性質界定與實務》，法律出版社2010年版，第312頁。

②參見趙宏：《法治國下的行政行為存續力》，法律出版社2007年版，第48—61頁。

③羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國法學》2011年第2期。

④楊解君：《行政法與行政訴訟法》，清華大學出版社2009年10月第1版，第170頁。

作者簡介：

張怡悅（1992—），女，江蘇鎮江人，南京大學法學院碩士研究生，主要從事憲法與行政法學方面的研究。

（作者單位：南京大學 法學院）

（School of Law， Nanjing University， Nanjing 210093， China）