論我國環境行政許可聽證制度

馮凡

摘 要：聽證制度在我國的立法中相比較傳統法學理論來講還處于起步階段，無論從立法層面，還是現實實踐中，都顯得力不從心。尤其在環境聽證這一領域，對于環境聽證制度規定較為具體的《環境保護行政許可聽證暫行辦法》頒布距今也只有10年而己，相比較其他頒布已久的部門法略顯青澀。因此，首先要從理論入手，通過完善立法作為實踐的理論支撐，依法操作，這樣才能將環境聽證實施的困境中解救出來。本文旨在通過研究當前相關環境行政許可聽證制度的內涵、特征等，發現當前我國對于聽證制度規定的不足并提出建議，探討出一條符合中國特色的環境許可聽證制度之路，以期為我國行政許可聽證制度的完善盡綿薄之力。

關鍵詞：環境行政許可；聽證制度

一、環境行政許可聽證制度的概述

關于行政許可制度的概念，世界各國對其規定各不相同。我國通過的《行政許可法》中對行政許可的概念進行了完整的表述。行政許可行為是一種授益性的行政行為，這一行為關系到公民、法人和國家以及社會公眾的利益，所以它也應該遵循行政程序法的核心規則一一聽證制度。

環境行政許可聽證制度在行政許可聽證制度的基礎上限定在環境學范疇，保留核心原則的同時，還體現了自身環境行政的特點。目前，環境保護行政許可聽證制度的概念不同的國家有不同的解釋。我國環保總局出臺的《環境保護行政許可聽證暫行辦法》對其概念沒有作出具體明確的規定，但是我國環境法學者從學理上對環境保護行政許可聽證進行了含義界定。竺效作為環境法領域的專家首次將環境行政許可聽證概念進行了比較全面的定義。

行政聽證制度作為行政程序法的傳統制度之一，環境行政聽證制度正是以這一傳統行政聽證制度為依托，結合環保法而不斷發展起來的。二者有極大的相似。在分析環境行政許可聽證制度概念時，可以借鑒傳統行政聽證制度的定義，從而更有效率的解決相關問題。

二、環境許可聽證目前存在的問題

1.范圍界定不明確

《環境保護行政許可聽證暫行辦法》第五條至第七條規定了環境行政機關主動聽證的適用范圍，包括必須主動聽證的情形和可以主動聽證的情形。該辦法對必須主動聽證的情形作出明確規定，其范圍很明晰。對于可以主動聽證的情形則規定的過于抽象。第五條第二款規定：“實施涉及公共利益的重大環境保護行政許可，環境保護行政主管部門認為需要聽證的。”該款極為簡明，內容較為抽象，實踐中操作比較困難。第六條規定：“雖然依法征求了有關單位、專家和公眾的意見，但存在重大意見分歧的，環境保護行政主管部門在審查或者重新審核建設項目環境影響評價文件之前，可以舉行聽證會。”該條中沒闡明何為“重大意見分歧”，如何確定“重大意見分歧”的范圍。更為重要的是，既然存在“重大意見分歧”說明該項目存在不少問題，環境行政機關應當對該項目的許可必須主動舉行聽證。

2.裁量性主動聽證范圍過寬

環境行政機關的自主裁量權主要是針對可以主動聽證的情況，關鍵是如何認定是公共利益。“公共利益作為一個不確定的法律概念，未明確表示而具有流動的特征之法律概念，其缺乏實際可體驗的客體，而必須經由評價態度是能闡明其義，此種評價的態度不可避免的內含主觀的因素。”由于涉及價值判斷，我國行政法學界對何為公共利益也沒有給出一個較為明確的定義，環境行政部門只能根據自己的價值觀念進行判斷，既有可能擴大公共利益的范圍，也可能縮小公共利益的范圍。對于主動聽證而言，如果環境行政機關擴大公共利益的范圍而舉行聽證，那對于利害關系人當然是有利的。如果縮小公共利益的范圍，把可以舉行的聽證排除在外，這種情況下環境行政機關可以減少自己的工作量。對于利害關系人而言，他們的合法權益就會受到損失，可能會造成許可存在重大瑕疵，對環境保護造成更大損失。2012年啟東發生的“反對排污事件”就是由于環境行政機關作出涉及公共環境利益的許可，未把此排污項目納入公共利益范圍內，沒有主動提起聽證，從而引發該群體事件。

3.聽證組織機構的模糊性

《環境保護行政許可聽證暫行辦法》第三條規定：“聽證由擬作出環境保護行政許可決定的環境保護行政主管部門組織。”因此，我國環境行政許可主動聽證組織機構為許可決定機構。根據《行政許可法》第22條至24條規定，行政許可實施機關包括：一是，具有行政許可權的行政機關；二是，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；三是，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，委托的其他行政機關。此外，還涉及兩個或者兩個以上的許可機關擬共同作出決定的情形和許可須上級行政批準，由下級行政機關做出決定的情形等等。

三、我國環境行政許可主動聽證制度的完善

1.規范裁量權性主動聽證范圍

對于主動聽證范圍的自由裁量權的規范，關鍵是對主動聽證范圍的確定。核心問題是對“公共利益”的界定，作為一個主觀性較強的概念，其解釋會存在很大差異。“德國聯邦行政法院以前對不確定的法律概念通常只作有限的審查，但后來認為一一除明示列舉的例外情形之外，法院應當對不確定的法律概念進行全面審查，行政機關不享有判斷余地。”行政機關解釋要依據相關法理基礎，我國行政法學界對“公共利益”也沒有做出統一的界定，仍處在爭論之中，行政機關進行解釋也缺少學理依據。

2.明確具體聽證組織機構

由于我國沒有統一的行政程序法，只能參考相關實體法如《行政許可法》的相關規定，以及其他部委規章和地方行政規章等提出解決方案。明確外部組織機關的范圍，即涉及到授權組織、委托組織、兩個或者兩個以上行政機關作出許可的情況，由誰來組織聽證的問題。

3.完善專家及環保組織的參與聽證權利

專家作為聽證參與不可或缺的一部分，在我國環境行政許可主動聽證相關法規中并未體現，專家參與聽證在法律上成為真空地帶。實踐中環境行政機關也組織專家參與聽證，但是專家表現的效果并不理想。出現專家立場中立性的危機，專家意見讓位于部門利益考量，專家的事實判斷來代替大眾的價值選擇等等問題。

參考文獻：

[1]趙志華，張翱.我國環境立法中的公眾參與[J].法學研究，2012（06）.

[2]楊勝.立法聽證存在問題的原因分析[J].法學研究，2010（10）.

（作者單位：西北政法大學）