淺談我國(guó)農(nóng)村公共品供給存在的問(wèn)題

況宇

【摘要】：我國(guó)農(nóng)村公共品供給的不足嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”關(guān)注的不斷加大，農(nóng)村公共品的供給不斷在完善。本文通過(guò)分析我國(guó)農(nóng)村公共品供給存在的問(wèn)題，并給出相關(guān)的合理的政策建議。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村公共品 ；財(cái)政分權(quán)理論；分稅制

1農(nóng)村公共品相關(guān)概念

1.1農(nóng)村公共品的概念

公共品指每一個(gè)消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)該產(chǎn)品的消耗和減少。換言之，增加使用人數(shù)不僅不會(huì)改變供應(yīng)者的邊際成本，反而能夠提高總效用。所以，無(wú)論人們是否有意向購(gòu)買(mǎi)，但公共品都會(huì)給整個(gè)社區(qū)帶來(lái)好處和價(jià)值。農(nóng)村公共品是相對(duì)于城市公共品而言的，農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)用于滿足農(nóng)村公共需要的公共設(shè)施和服務(wù)， 是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村公共品的主要內(nèi)容包括：（1）法律、法規(guī)和國(guó)家的農(nóng)村政策等制度性公共品。（2）農(nóng)村生產(chǎn)生活所需要的物質(zhì)條件。包括農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造等。（3）農(nóng)村科學(xué)技術(shù)的推廣、應(yīng)用方面。包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用和推廣等。（4）農(nóng)村醫(yī)療與公共衛(wèi)生。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村藥店等。（5）農(nóng)村教育、文化，包括農(nóng)村義務(wù)階段的教育。（6）農(nóng)村環(huán)境方面。包括農(nóng)村水土保持、植樹(shù)造林等。（7）農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理。指基層政府是否能夠很好地履行法律、法規(guī)賦予的職責(zé)，提供社區(qū)安全需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1.2農(nóng)村公共品的特點(diǎn)

農(nóng)村公共品有特殊的服務(wù)對(duì)象，因此除了具有不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性等一般公共品具有的特點(diǎn)以外，還有以下特點(diǎn)：（1）外部性。例如，上游江河的治理，使下游的農(nóng)村同樣收益 （2）成本的沉淀性。農(nóng)村公共品建設(shè)投資期初投入大，容易產(chǎn)生成本沉淀，導(dǎo)致低回報(bào)甚至無(wú)回報(bào)，所以很多私人部門(mén)不愿涉及農(nóng)村投資。（3）差異性。農(nóng)村公共品的需求不僅在地區(qū)間存在差異，也表現(xiàn)在不同種類(lèi)公共品的供求上。例如西部貧困地區(qū)，迫切的需要生產(chǎn)類(lèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及鄉(xiāng)村道路；而東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民需要豐富生活的文化娛樂(lè)設(shè)施以及提供產(chǎn)量水平的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)等。（4）多樣性。近年來(lái)農(nóng)民就業(yè)流動(dòng)性較大，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共品的需求呈現(xiàn)多樣性。

2 我國(guó)農(nóng)村公共品供給存在的主要問(wèn)題

2.1公共品供給責(zé)任劃分不合理

目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多級(jí)供給體制。按照財(cái)政分權(quán)理論和公共產(chǎn)品的層次性理論，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。但實(shí)際上中央與地方、地方與地方各級(jí)政府之間職責(zé)劃分不明確、不合理。從中央到地方各級(jí)政府都有許多相同的供給責(zé)任，如教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等，但沒(méi)有一個(gè)法律明確規(guī)定各級(jí)政府在這些供給責(zé)任上的劃分。1994年財(cái)稅體制改革以來(lái)，由于有限的財(cái)力被中央相對(duì)集中，省市也通過(guò)各種措施集中了部分財(cái)力，但與此同時(shí)，基本事權(quán)卻有所下移，造成縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其所用財(cái)力的高度不對(duì)稱(chēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)了許多本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的支出，并無(wú)形中將一部分本應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)的支出轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。

2.2供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)力不足

中國(guó)現(xiàn)行的“分稅制”只規(guī)定了中央和省級(jí)政府之間的稅種劃分，對(duì)省以下財(cái)政分稅未做規(guī)定。于是省、市、縣三級(jí)政府出于自身利益的考慮，往往通過(guò)某種制度安排，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一部分轉(zhuǎn)移到省市縣三級(jí)財(cái)政，層層擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。在這種情況之下，處于財(cái)政級(jí)次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，只能被動(dòng)接受這一制度安排。由于稅源不足，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政不得不主要依賴農(nóng)業(yè)稅收入。農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要是中央的轉(zhuǎn)移支付資金。轉(zhuǎn)移支付資金在撥付過(guò)程中，有些政府部門(mén)對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金或任意截留或任意提成，轉(zhuǎn)移支付資金到達(dá)農(nóng)村之后，也難以保證全部用于指定用途，絕大部分被用作平衡農(nóng)村基層政府的財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的更加不足。還有一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的原因是，在后稅費(fèi)時(shí)代，縣是農(nóng)村財(cái)力分配的決定性主體，也就是說(shuō)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到達(dá)基層的最后一個(gè)環(huán)節(jié)就是縣級(jí)財(cái)政。從一般原則而說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)該合理分配財(cái)力，但是縣級(jí)機(jī)構(gòu)龐雜，其開(kāi)支增長(zhǎng)迅速。因此，縣財(cái)政在操作中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，會(huì)優(yōu)先考慮縣財(cái)政自身的需要，從而減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移供給。

3 改善我國(guó)農(nóng)村公共品供給的合理建議

3.1按公共品的層次，科學(xué)劃分各級(jí)政府的供給責(zé)任

由于地區(qū)間存在差異，個(gè)人的偏好和需求不同，由中央政府提供全部的公共產(chǎn)品必然會(huì)存信息獲取不足的問(wèn)題，容易發(fā)生偏差；而地方政府更能了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品的需求，提供適合的公共產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共產(chǎn)品效用外溢性的程度劃分公共產(chǎn)品提供的責(zé)任。具體到我國(guó)，應(yīng)該在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確界定中央和地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍。公共產(chǎn)品的供給應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出分層次的特點(diǎn)：受益范圍涉及全國(guó)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)，由中央提供。如農(nóng)村的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、全國(guó)性的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、全國(guó)性的農(nóng)業(yè)公共信息等超越地方政府管轄范圍的公共產(chǎn)品或服務(wù)；而受益范圍主要是地方的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則應(yīng)由相應(yīng)層次的地方政府提供，具有外溢性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則應(yīng)由中央政府和各個(gè)受益的地方政府共同提供。地方政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是那些只與本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如區(qū)域性的農(nóng)田水利建設(shè)、轄區(qū)道路建設(shè)等。同時(shí)，從農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)看，還包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品（鄉(xiāng)村道路、小型水利設(shè)施）。，而對(duì)于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以引入市場(chǎng)的因素，按照“誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)收費(fèi)”，“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則興辦某些農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目。同時(shí)要加快立法，建立規(guī)范的準(zhǔn)入制度，有序引入私人資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，規(guī)范整個(gè)投資運(yùn)營(yíng)的過(guò)程，使其走向透明化、法制化的道路。

3.2建立起反映農(nóng)民需求的農(nóng)村公共品的表達(dá)機(jī)制

由于我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，忽略了廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)剩和不足并存的現(xiàn)象。要解決這一問(wèn)題，從注重農(nóng)民自身的需求出發(fā)，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，建立一種能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定和執(zhí)行過(guò)程，把那些屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)和與村民直接相關(guān)的公共產(chǎn)品供給事務(wù)交給村民自己決定，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。具體而言，要完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理體制一直是以自上而下的層層集權(quán)和壓力行政為主要特征，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)，出現(xiàn)嚴(yán)重的脫離群眾以及官僚主義。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的產(chǎn)生及組織方式，讓農(nóng)民參與到基層的選舉、決策、管理和監(jiān)督。

3.3建立起多元化的農(nóng)村公共品籌資渠道

從目前情況來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力不足導(dǎo)致公共產(chǎn)品的資金匱乏，與解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的實(shí)際需要相差很遠(yuǎn)。因而有效的籌資機(jī)制是改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏核心問(wèn)題。首先是農(nóng)村社區(qū)的集體資金。對(duì)于使用范圍僅限于本社區(qū)或本轄區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，在多數(shù)情況下可以由本社區(qū)集體來(lái)提供。集體提供的資金可以是集體積累的共有財(cái)產(chǎn)，也可以由本社區(qū)的居民根據(jù)受益程度來(lái)分?jǐn)偂Ｆ浯问撬饺恕⑵髽I(yè)和銀行的資金。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)排他的準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以由私人或企業(yè)出資來(lái)提供。此外，還可以通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)來(lái)融資，獲得初始資本，因此應(yīng)加快構(gòu)建功能完善、分工合理、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系。

參考文獻(xiàn)：

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[2]林萬(wàn)龍、劉仙娟：《稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新：基于交易成本角度的探討》，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005年第3期.