高校內部治理結構改革的依據、動因與路徑選擇

宋建軍　宋揚

摘 要：高校治理是國家治理現代化的一個組成部分，深化內部治理結構改革是提高質量走內涵式發展的客觀需要。加強學校內部治理結構的改革，把全面深化教育綜合改革與治理體系和治理能力的現代化建設相結合，構建具有校本特色的治理體系，促進治理能力的提升。開展優化內部治理結構的改革，要堅持黨委領導下校長負責制的體制，需要緊緊圍繞現代大學制度建設，加強管理隊伍建設，健全和完善民主協商和權力共享機制，確保高校在現代大學制度下的健康發展。

關鍵詞：治理理論；內部治理結構改革；路徑選擇

中圖類分號：G642 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7394（2016）05-0090-04

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]高校治理是國家治理現代化的一個組成部分，也是治理體系和治理能力現代化建設的必然要求，同時，又是提高質量、走內涵式發展，深化內部治理結構改革的客觀需要。國家現代化與大學現代化是同過程的，從“管理”走向“治理”是深化教育改革的重要轉型，是高校構建現代治理體系的現實要求。因此，高校在全面深化改革中要主動適應國家治理體系和治理能力建設的總體要求，加強學校內部治理結構的改革，把全面深化教育綜合改革與治理體系和治理能力的現代化建設相結合，構建具有校本特色的治理體系，并促進治理能力的提升，是為提升辦學水平和科學發展提供有利的制度保障。

一、治理理論：高校治理體系和治理能力現代化建設的依據

我國市場經濟地位的確立和不斷發展完善，市場參與主體的多元化走向，政府與民眾、社會、企業、學校的關系日趨平等、雙向、互動、協同等，從管理走向治理的轉變，既是國家治理體系現代化建設的現實要求，又是治理能力現代化建設的必然要求。建設有中國特色的高等教育治理體系，是全面深化改革總目標的根本需要，也是國家治理體系和治理能力現代化賦予高校的使命，同時，還是高校提高質量、走內涵式發展的重要保障。

“治理”概念首次的提出是1989年世界銀行在報告使用表述的，“治理”一詞已經被社會的各個方面廣為接受和認可，廣泛地運用在社會、政治、經濟等各領域里，治理尚未有統一的權威系統表述。但治理與傳統的管理是不同的，治理是指市場在資源配置中起決定作用的條件下，多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程。治理即共治，它強調多元相關利益主體參與，突出公共事務參與的多中心，要求各治理主體是平等的，治理主體通過平等協商達成一致的公共目標，多元主體共治。法制是治理的前提和基礎，是在法律框架下以法律和制度為依據，各個主體是在合法、依規地進行治理的，治理理論在強調主體治理要多元的，同時，又要求權責一致化，減少行政命令和強權控制，而絕對不是排斥傳統的行政管理手段和管理，主要的是讓市場機制在管理過程中充分發揮作用。治理又是強調在治理過程中多元主體之間的談判與協調，減少內部的沖突，實現各方治理主體的利益共贏，并減少利益相關者之間的對抗與對立，這也是治理理論的基本觀點和內容。[2]

高校改革作為全面深化改革的重要領域，在深化改革的總目標要求下，以內部治理結構改革為切入點，加快學校治理體系建設進程，實現由管理向治理的轉變，由微觀管理向宏觀管理的轉變，學校由管理型向服務型轉變，這些轉變的關鍵是觀念上的轉變。學校要健全和完善科學規范的治理體系，提升治理能力，同時，還要清醒認識到高校的治理能力不足，以及治理能力不夠現代化的問題，學校內部組織結構不合理、效率不高等。因此，高校的治理體系和治理能力現代化建設，是一項復雜的系統工程，又是目前迫切需要解決的重要課題。

二、動因分析：高校內部治理結構的改革

高校治理體系和治理能力現代化的建設和提升，是與學校內部治理結構改革分不開的，而內部治理結構的改革是受外部環境的影響，這既是全面深化改革的需要，也是提高質量走內涵發展的根本要求，同時，教育現代化構建現代治理體系，實現治理能力現代化必然要求。這就是高校內部治理結構改革的動因所在。

（一）影響高校治理體系建設和治理能力提升的因素分析

高校現行制度下的管理運行中，內部組織結構存在著很多影響不適應學校發展的地方，內部組織機構的設置還有很多阻礙工作效率提高的因素，瓶頸與制約的因素既有隱形的，又有顯性的。一是高校只有處理好與政府、社會之間的關系，才能更好地履行高校的職能。我國社會的發展和變化，推動著政府、社會、高校的關系，發生新了變化，高校、政府必須轉變觀念，才能適應社會發展的需要。政府應由管理型向服務型轉變，高校應由管理向治理轉變。在治理理論的指導下，重新明確學校、政府、社會的關系和職能，才是實現現代治理的關鍵。二是高校在辦學過程中與政府存在著簡政放權的問題，但是，政府在管理過程中存在著錯位、越位和缺位的現象，學校自主發展和自我約束能力不足，機制不健全、不完善等，只有用治理理論的作為指導思想，改革現行的教育管理的體制，才能從管理走向治理，這既是高校辦學的重大轉型，又是由管理向治理的根本轉變。[3]三是高校在現代治理體系中必須用法律、制度或契約等形式與政府、社會確立新的關系和形成穩定的關系模式，高校要處理好與政府、社會之間的關系，是實現現代治理的重要前提條件。因此，高校對現行內部結構和各種規章制度進行全面的梳理，進行內部治理結構的改革，既要優化內部治理結構，又要確保學校內部結構的高效運行和規章制度的匹配和兼容。

（二）高校內部治理結構改革整合與匹配的審視分析

目前，高?；谖覈嫔罨母锏哪繕说囊?，和推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，以及在健全和完善現代大學制度下，既是深化教育教學改革和構建治理體系的根本任務，又是學校自身發展和提高治理能力現代化需要。高校作為社會的一個組織要保證教育活動和教學有序正常的運行，必須要求內部組織結構中有個行政系統支撐運行，同時，還要有較為完善的制度為保障。而現存高校的體制機制又限制和阻礙了創新人才的培養，泛行政化的現象較為突出，高校內部組織結構與政府機關高度同構。同時，高校的院系兩級權責不匹配，權力集中在學校高層，權力上移，責任則下移，影響著院系基層組織權力的發揮和作用。還有因內部結構設置不合理，院系之間教育資源不均衡，有的閑置浪費，有的急需待用，這就需要通過內部治理結構的改革，對教育資源進行整合、調整。另外，高校內部組織結構中設置的機關過細過多，由于學校權力過于集中、機構龐大、人浮于事，機構重復疊加、冗員多等，機構問責機制缺失，機構責任分擔不明確或有重疊等，這些問題的存在已成為推動高校內部治理結構改革的動因所在。

三、治理路徑：高校優化內部治理結構的改革選擇

高校內部治理結構改革是治理體系與治理能力現代化建設的根本任務和要求，而開展優化內部治理結構的改革，需要緊緊圍繞著現代大學制度建設，構建有中國特色的現代大學治理體系，要服務于學校的治理能力提升。隨著經濟社會的發展，高校的功能也在不斷拓展，這要求內部組織設置結構更為科學、合理和高效的運行。因此，高校在優化內部治理結構的改革中以治理理念為指導思想，對學校內部治理體系和運行機制進行大膽科學的設計和創新，以學校內部多元主體權力結構的系統來考慮設計，推動著民主協商和權力共享制度不斷地健全和完善，擴大和強化內部多元主體在治理中的相互監督作用，采取有效的措施和路徑，確保高校在現代大學制度下的健康發展。

（一）高?，F行體制下內部治理結構優化的選擇

目前，我國高?，F行體制是黨委領導下的校長負責制，也是具有中國特色的高校領導體制，《高等教育法》對高校主要領導的職責分工明確。[4]借鑒治理理論的相關成果，開展優化內部治理結構的改革，確保高校在治理體系和治理能力現代化建設中向著現代大學要求的方向發展。治理主體多元化是治理理論提出的核心觀點，強調治理的權利主體要多元而不要單一，而多元主體的共同參與和相互合作，是實現治理主體之間的責任分擔和互動協作，并構建高效的治理模式。要求權利主體之間要互動協作，不要單向控制，而是以提高管理質量為目的，必須是通過多元權利主體之間的相互依賴和良性互動的。就當前我國高校治理主體實際上不是單一的，是多元的，即行政權、黨委領導權和學術組織機構等組成的，但主要權力是黨委領導權和行政權，而學校內組織結構的形成和設置，則是由高校在辦學中根據自己的實際情況和特點設置的，由于歷史原因，黨委行政部門職責分工過細，內部組織結構交叉繁雜，部門之間的溝通和協作不暢，時有掣肘和權力消解等。因此，高校在現行體制下要進一步地解放思想，轉變觀念，重視內部治理結構的改革，加強內部結構的優化，引入多元化的治理主體機制，勇于制度創新，對學校內部組織機構建立長期有效的溝通渠道和制度，可以直接聽取和采納合理化的意見和建議，增強內部組織機構的互動協作能力，使治理能力得到提升。

（二）高?，F代大學制度建設下內部治理結構改革的選擇

高校內部治理結構是現代大學制度建設的重要內容，是內部治理結構改革的切入點，事關高校的發展方向與改革。章程作為現代大學的“憲法”，上承國家法律法規，下接學校規章制度，是高校的基本制度，也是一切管理活動的根本依據。高校要根據自身的辦學宗旨和定位，要制訂適合自身發展需要的現代大學章程，為學校的發展提質增效升級提供制度保障，這既是學校內部治理結構改革的邏輯起點，也是必然選擇。[5]高校要通過章程建設，加強內部治理結構的改革，完善優化內部治理結構，推動治理體系和治理能力現代化建設，堅持依法辦學的原則，把章程貫徹和落實到學校各項工作中去，做到有“法”可依，有“法”必依，要充分發揮章程在學校辦學和自主管理中的重要作用。在學校的層面上要樹立章程意識，養成遵章辦事的習慣，形成人人遵守章程，愛護章程的風氣，才能發揮章程在學校治理體系和治理能力現代化建設中的統領作用，還要重視章程不斷完善、發展和更新的制度體系建設，進一步地推動現代大學制度的建設，使高校在各項工作中做到有章可循、有據可查。

（三）高校管理隊伍建設是內部治理結構改革的保障選擇

高校管理隊伍建設是內部治理結構的優化，提質增效的根本保障，是治理體系和治理能力現代化建設的關鍵和保障。因為人是管理中最重要的要素，是決定一切的，所以高校管理隊伍建設是內部治理結構改革的重點。目前，高校內部組織機構中在管理工作上有很多協調溝通不暢的現象，部門之間壁壘多、協調少，工作效率低，治理能力不足，遇到事情是一事一議、因人而異，內部組織結構設置不合理，運行機制、制度不完善等。而高校是個各類人才薈萃不缺聰明人的地方，但缺的是集體智慧和科學的內部結構設置的方法，在現代大學治理體系中則要求管理人員隊伍要有大局意識、團隊精神和較高的素質。因此，高校通過管理隊伍建設中用現代治理理論武裝頭腦，重視整體綜合素質的提升，注重責任感和自信心的培養，增強管理自覺和自信。在內部組織結構中明確管理者的自身定位，自己就是內部多元治理的主體，以主人公的身份自信地管理，自覺地工作。

參考文獻：

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：5.

[2] 楊明.大學章程是大學多元利益的制度化體現[J].中國高等教育，2014（23）：15-17.

[3] 瞿振元.建設中國特色高等教育治理體系推進治理能力現代化[J].中國高教研究，2014（1）：1-4.

[4] 中華人民共和國高等教育法[N].中國教育報，1998-08-30（01）.

[5] 吳麗萍.基于大學治理權平衡視角的大學章程制定研究[J].中國高教研究，2011（9）：28-29.

Abstract： College governance is a part of national governance modernization. To deepen the internal-management structure is the objective requirement to improve the quality and adopt the connotation development. It is necessary to strengthen the college internal-management structure reform， to combine the fully deepening education comprehensive reform and the modernization construction of management system and management capability， to construct the management system with college-based characteristic and enhance the management capability. To implement and optimize the internal-management structure reform， it is important to adhere to the system of principal responsibility under the leadership of Party committee. Focus on the construction of modern college system， it is essential to strengthen the construction of leader group， to improve and perfect the mechanism of democratic consultation and power sharing， so that the healthy development of college can be ensured under the modern college system.

Key words： governance theory； internal-management construction reform； path choice

責任編輯 張棟梁