農村失能老人康復服務工作問題研究

吳婷

摘 要：近年來失能老人成為社會各界關注的焦點，失能老人康復問題成為學界探究的重要領域。農村失能老人作為老年群體中的弱勢群體，康復工作發展問題尤為突出。通過對農村失能老人康復服務工作的研究，分析出康復工作發展中存在資金投入不足、服務項目單一，政策系統不完善、地方支持不足，專項立法缺位、強制約束力弱，傳統意識根深蒂固、社會支持少等問題。

關鍵詞：農村失能老人；康復服務；問題

“銀發潮”對政治、經濟、社會及文化發展各方面的影響和沖擊日益得到國家的重視。中國老齡科學研究中心發布的《全國城鄉失能老人狀況研究》報告數據顯示，2015年失能老年人口接近4000萬（含1240萬完全失能老年人），占總體老年人口的19.5%（完全失能老人占比6.05%），農村地區問題突出。農村失能老年人口規模大，身體健康狀況具有特殊性，康復服務工作的開展面臨諸多問題和挑戰。農村失能老人的康復與否直接影響其日常生活，康復服務制度的發展與完善直接體現一國政策的優越性。

我國城鄉老年服務發展形勢良好，服務方式得到改善，并取得階段性和地區性的成功。部分城市社區已建立信息化網絡，及時更新老年人數據庫信息，快速獲取老年人的需求信息；部分地區以政府購買服務的形式引導當地社會組織發展，設立專項基金支持社區服務機構擴大規模，發放養老服務項目補貼鼓勵企業提供多樣化服務。與農村社區相比，城市社區更具有靈活性和生命力，修建老年健身場所，配備康復器材，設立就醫服務點，組織老年人文化匯報演出等，豐富多彩的社區生活在多地得多推廣。反觀農村社區，服務方式單調，服務內容單一。就目前國內情形，農村社區康復服務發展嚴重不足。

一、資金投入不足，服務項目單一

康復服務發展的資金流分為國家財政、企業和其他社會組織。其中，國家財政起到引導和基本保障的作用，企業為有效補充，其他社會組織有輔助作用。

（一）財政對康復服務制度建設的資金投入少且不穩定性

據民政部“十二五”期間的數據分析，2011至2014年我國針對老年人事業的基礎建設投資（含中央與地方）規模僅占其在社會服務方向總支出的1.7%左右。另一方面，十二五第二年后的投入增幅波動大，甚至出現負增長的年份，發展態勢不樂觀。國家財政和地方財政呈現出相同特點，增幅波動大，如北京市。通過走訪得知，縣級財政對農村老年事業發展的支持嚴重不足，甚至在偏遠地區存在缺失現象。鄉鎮政府得不到縣級政府的扶持，村委會若想開展康復工作更是紙上談兵。

（二）農村民辦康復服務機構發展滯后

康復機構多以“民辦非企業”形式注冊，在實際工作實施中會遇到各方面的制約，在市場發展不健全的情況下想要融資難上加難，此外其合法性遭到質疑，不具備發展壯大的政策環境和金融基礎。通常被人們誤解為非營利機構，得不到優惠扶持政策的庇佑。若地方政府存在部門間的利益斗爭和博弈，民辦機構很難在夾縫中生存。

此外，通過調研發現，老年人對所在社區或原工作單位養老服務提供情況的反應并不樂觀，僅有39.8%的人認為其所居住的社區提供了養老服務。社區或村委會在康復服務提供方面有充足的發展空間，社區居委會提供康復服務一方面可以增強村委會的威信，改善老年人的生活質量；另一方面，多元化的服務項目也有利于提高村委會的服務能力，加快社區建設。

二、政策系統不完善，地方支持不足

（一）農村養老服務政策不完善，在落后山區存在政策缺失現象

“十二五”期間制定的社會養老服務體系建設規劃，對失能老人照護者有所表述，但不具體。“十三五”期間同樣對社會養老服務體系建設提出規劃，四個重點建設工程中有兩個與失能老人密切相關。如社會養老服務體系建設工程的農村敬老院、老年養護園和關榮村；社會福利服務體系建設工程中農村留守老年人保護設施。政策出臺過于宏觀，沒有具體實施條例保證政策的順利推行。制度的進入退出機制，資金籌集與發放、康復護理工作者的責任界定等，缺少科學合理的規定。沒有系統政策文件的出臺，政策實施過程出現部門間利益博弈和責任推諉的現象。

（二）地方政府在失能老人康復服務提供上存在不足

追求生活品質和接受文化理念不同，城鄉老年人在生活方式選擇和思想上存在差異，并且城市失能老人自理狀況優于農村失能老人。城市老年人合理搭配膳食，注意營養均衡，有通過飲食保持健康的意識；而農村老年人健康知識匱乏，外加醫療服務水平落后，同一年齡段中，農村老人失去自理能力的可能性高于城市老人。農村地區的公共資源投入不足，配置不完善，社區服務水平遠不及城市。以康復服務為例，首先是康復醫院的區別，城市地區占康復醫院總量的83%，農村占到總量的17%；其次康復護理站的差別，全國僅65家，城市占比91%，農村占比9%。農村失能老人就醫只能選擇村里的診所和鄉鎮醫院，診所僅能提供常見疾病的治療，鄉鎮醫院設備簡陋，醫護人員有限，不能提供專業治療。

農村男性青年外出務工的比例高，女性的勞動參與率也在逐年提升，家庭成員主動承擔失能老人照料責任的意識弱化。另一方面，農村社區有限的服務供給能力不能應對失能老人的康復需求。建議中央對東中西不同地區給予與當地經濟發展水平相協調的政策規劃，減緩區域間在康復服務人員及設備上的不平衡。

三、專項立法缺位，強制約束力弱

人口老齡化作為國際性問題，得到各國政府的重視。作為弱勢群體的老年人，其基本生活權益應得到法律的保護。目前與失能老人有關的法律法規有《老年人權益保障法》《殘疾人保障法》《關于加強老齡工作的決定》等，從宏觀層面界定失能老人的相關權益。我國仍未出臺針對失能老人的專項康復服務法規，甚至針對養老服務制度的法規也尚未提上議程。國家對失能老人的關注度還不夠使康復服務作為一個完整體系存在，康復醫護人員、照護者得不到社會應有的尊重。在康復服務行業，勞動者的工資發放、技能培訓和基本權益皆無具有約束力的政策法規保障。僅北京、上海等發達地區制定了失能老人照護的地方性政策，并取得成效。上海市政府走在養老服務發展的最前沿，制定指標評估養老服務需求，對服務資金來源和補貼標準做明確規定，根據同行業工資水平合理劃定服務人員的收入。雖在上海市內得到推廣并對其周邊地區起到輻射作用，但制度設計仍有欠缺，加速康復服務在地區間的差異。在康復服務工作開展實施中，沒有切實有效的法律賦予工作人員權力，同時對制度的貫徹實施約束力減弱。

四、傳統意識根深蒂固，社會支持少

（一）受文化水平限制，農村老年人傳統意識強

康復對失能老人老年生活至關重要，利用社會提供的資源，使失能老人身體康復，進而重返社會。其康復訓練是改善身體健康狀況的關鍵，有利于提高其生活質量，實現生理和心理雙層面的康復，延長老年人壽命。然而部分失能老人寧可居家絕不選擇醫院，自身掌握健康知識少，對養老環境的選擇未遵循利己原則，錯失就醫良機，加重病情。失能老人對康復沒有系統的認識，在兒女或其他家庭成員照顧下，得過且過。若想實現身體機能的恢復，必須改變老年人的生活意識，養成良好的生活習慣，注意生活衛生，保持環境整潔，為身體康復創造外在環境；同時，在飲食等方面以養生為主，選擇綠色健康的食物。

（二）農村地區志愿者隊伍發展不足

當代志愿者隊伍成員多為受過高等教育的大學生，或者具有高素質和高品格的社會人士，他們對公益事業有熱心，善于幫助他人。志愿者團隊深入社區，與失能老人交流，可以排解老年人心中的苦悶，成為康復服務團隊的有效補充。據統計顯示，志愿者在城鄉社區康復服務人員中占比很小，并未發揮其應有作用。尤其在廣大農村地區，志愿者服務開展滯后，大學生僅在寒暑假有空余時間，時間較短，入村的前期培訓耗時長，志愿者實際服務時間很短，耗費時間成本高，沒有形成可持續的服務鏈。另外，農村地區生活環境差，老年人居住分散，工作量大，志愿者團隊更傾向選擇城市社區提供服務。失能老人康復服務工作團隊結構上并不合理，行業大環境不完善，人才引進機制實施缺乏力度。

參考文獻：

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