我國(guó)行政訴訟起訴期限存在的問題及建議

盧陳云

摘 要：本文主要是對(duì)我國(guó)行政訴訟起訴期限存在的問題進(jìn)行詳細(xì)闡述，并在此基礎(chǔ)上相關(guān)完善建議，主要目的為日后相關(guān)部門工作提供有效借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；起訴期限；問題；建議

現(xiàn)今《行政訴訟法》存在很多問題，這些問題關(guān)系到人及利害關(guān)系到行政相對(duì)人及利害關(guān)系人合法權(quán)益。為此，正視這些問題，并提出針對(duì)性的修改完善建議，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政訴訟起訴期限存在的問題分析

（一）未能對(duì)行政訴訟中最長(zhǎng)起訴期、一般起訴期限進(jìn)行合理規(guī)定

對(duì)于最長(zhǎng)起訴期限的設(shè)定主要存在以下兩個(gè)方面問題：一是最長(zhǎng)起訴期限之間的關(guān)系并不是包容關(guān)系，而是屬于一種并存關(guān)系，這種關(guān)系導(dǎo)致在同一部法律當(dāng)中并存多個(gè)最長(zhǎng)起訴期限。一般來(lái)說(shuō)，只能有一個(gè)最長(zhǎng)起訴期限，兩個(gè)或兩個(gè)以上的最長(zhǎng)起訴期限則不能稱為最長(zhǎng)起訴期限了。二是根據(jù)具體行政行為是否涉及不動(dòng)產(chǎn)來(lái)區(qū)分最長(zhǎng)起訴期限的做法缺乏科學(xué)合理性。這主要是因?yàn)樯婕安粍?dòng)產(chǎn)的行政行為不一定都比涉及動(dòng)產(chǎn)或其他事項(xiàng)的行政行為對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)更重要和迫切。

對(duì)于行政訴訟法規(guī)定的一般起訴期限主要存在以下兩個(gè)方面問題：一是根據(jù)行政決定是否經(jīng)過行政復(fù)議分別規(guī)定起訴期限的作法不合理。因?yàn)閷?duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其做出的復(fù)議行為也屬于行政行為，同樣是屬于行政行為規(guī)定的起訴期限為何不同呢？二是對(duì)于該起訴期限來(lái)說(shuō)偏單，當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法得到保護(hù)。對(duì)于行政效率過多考慮大致期限太短。

（二）對(duì)于起算點(diǎn)未能做出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》以及《若干問題的解釋》中，未對(duì)起算點(diǎn)未能做出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)情況不同制定不同的起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致起訴期限的起算點(diǎn)出現(xiàn)多元化，毫無(wú)章緒。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)行政訴訟法中最少有5個(gè)不同的起訴期限起算點(diǎn).這么多的起算點(diǎn)雖然在一定程度上解決現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的問題，但是卻顯得雜亂無(wú)章，缺乏核心，導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法準(zhǔn)確的掌控以及運(yùn)用。例如：行政機(jī)關(guān)不但對(duì)于起訴期限、訴權(quán)沒有告知，對(duì)于行政行為的內(nèi)容也沒有進(jìn)行告知。在這種情況下，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，到底是根據(jù)《若干問題的解釋》第41條起訴還是第42條來(lái)進(jìn)行起訴？按照不同的法律條文其起訴所產(chǎn)生的效果也會(huì)不同。

（三）對(duì)于復(fù)議期限與起訴期限的未能做出合理銜接

對(duì)行政行為不服進(jìn)行救濟(jì)的兩種法律手段包括有行政復(fù)議和行政訴訟兩種。了法律主要采用“復(fù)議前置后訴訟”和“或復(fù)議或訴訟”兩種模式來(lái)為當(dāng)事人設(shè)定這兩種手段。在我國(guó)《行政訴訟法》主要是以訴訟或者以復(fù)議作為原則，除了復(fù)議前置后訴訟外，換而言之，在一般情況下，若當(dāng)事人對(duì)行政行為不服可以通過復(fù)議或者訴訟方式來(lái)提起訴訟。只有法律在特殊情況之下，當(dāng)事人對(duì)行政行為不服時(shí)，必須先進(jìn)行復(fù)議，若對(duì)復(fù)議不服，才可以進(jìn)行訴訟，提起訴訟的一個(gè)畢竟程序是復(fù)議，若不進(jìn)行復(fù)議就不能提起訴訟。

（四）未考慮到提起的訴訟類型不同以及起訴期限的要求不同

從《行政訴訟法》和《若干問題的解釋》的具體規(guī)定來(lái)看，我國(guó)主要是采用采用“一刀切”的方式對(duì)適用于所有具體行政行為的基本起訴期限進(jìn)行規(guī)定，而沒有根據(jù)行政訴訟類型對(duì)行政訴訟起訴期限進(jìn)行規(guī)定。這種方式來(lái)規(guī)定起訴期限未考慮到提起的訴訟類型不同，沒有考慮到起訴期限的要求不同，更加沒有考慮到行政行為性質(zhì)所造成的差異。最終導(dǎo)致當(dāng)事人在提起確認(rèn)違法行為以及確認(rèn)無(wú)效行為的訴訟的時(shí)候也需要遵守起訴期限的荒謬結(jié)論。

（五）起訴期限的延緩制度不完善，且無(wú)起訴期限中斷制度

我國(guó)《行政訴訟法》第40條以及《若干問題的解釋》第43條〔4〕對(duì)行政起訴期限的延緩作了規(guī)定。但該條文規(guī)定的在障礙消除后10日內(nèi)申請(qǐng)延期，期限太短，不利于當(dāng)事人申請(qǐng)起訴期限的延緩；本條也沒有對(duì)申請(qǐng)延期是否采用書面形式作出規(guī)定；既沒有對(duì)申請(qǐng)延緩的次數(shù)作出規(guī)定，也沒有對(duì)人民法院拒絕延期的決定規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)的途徑。《若干問題的解釋》雖然擴(kuò)大和放寬了申請(qǐng)延期的條件，但對(duì)限制人身自由的決定提起訴訟的，沒有規(guī)定起算點(diǎn)。此外，《行政訴訟法》和《若干問題的解釋》都沒有規(guī)定起訴期限中斷制度，這不利于充分保護(hù)起訴人的行政訴權(quán)。

二、針對(duì)行政訴訟起訴期限存在問題提出的修改建議

（一）對(duì)最長(zhǎng)起訴期限、一般起訴期限進(jìn)行合理確立

合理最長(zhǎng)起訴期限制度：對(duì)于行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限時(shí)間到底要怎樣確立才是最合適的？學(xué)姐對(duì)于這個(gè)問題也未能達(dá)成完全一致。從域外國(guó)家地區(qū)來(lái)看，他們?cè)谛姓V訟最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定一般不會(huì)超過3年。與民事訴訟時(shí)效不同，不能用民事法規(guī)定的20年最長(zhǎng)訴訟時(shí)效來(lái)對(duì)行政訴訟的最長(zhǎng)起訴期限進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于時(shí)間長(zhǎng)短的設(shè)定應(yīng)該要考慮到如何促使當(dāng)事人盡快地行使自己的起訴權(quán)利，在最大的程度上保護(hù)其合法權(quán)益上盡力符合良好公共行政的公共利益所提出的規(guī)定與要求。所以，只需要確立一個(gè)最長(zhǎng)起訴保護(hù)期限即可。

合理確立行政訴訟的一般起訴期限：對(duì)于行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限時(shí)間到底要怎樣確立才是最合理的？有一部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起一年內(nèi)提出行政訴訟基本起訴期限。本文認(rèn)為，一年時(shí)間對(duì)于行政訴訟起訴期限來(lái)說(shuō)有點(diǎn)長(zhǎng)，對(duì)于現(xiàn)在的三個(gè)月又有點(diǎn)短。從域外國(guó)家行政訴訟法來(lái)看，他們?cè)谝?guī)定政訴訟法起訴期限時(shí)間長(zhǎng)短不一樣，但都不會(huì)超過6個(gè)月。在對(duì)行政訴訟起訴期限設(shè)定的時(shí)候，應(yīng)該要盡可能的保護(hù)當(dāng)事人的最大權(quán)利，確保行政訴訟基本起訴期限不能太短，要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況來(lái)確定，六個(gè)月為最適宜。

（二）對(duì)行政訴訟起訴起算點(diǎn)進(jìn)行設(shè)定，把行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)益保護(hù)為視角

對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)完全可以把通知之日、送達(dá)之日或者公布期滿之日作為起訴起算點(diǎn)。若是利害關(guān)系人如果得到了通知或送達(dá)，同行政相對(duì)人行政訴訟的起訴起算點(diǎn)，反之，利害關(guān)系人知道其合法權(quán)益受侵犯之日作為起算點(diǎn)。本文認(rèn)為，為了在最大程度上對(duì)行政相對(duì)人和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，應(yīng)該把以作出行政決定之日做為最長(zhǎng)起訴期限的起算點(diǎn)作為我國(guó)行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限的起算點(diǎn)。

（三）對(duì)行政復(fù)議期限與行政訴訟起訴期限進(jìn)行合理銜接

對(duì)于行政復(fù)議期限與起訴期限交錯(cuò)、銜接存在的諸問題，本文認(rèn)為，可從幾下幾個(gè)方面來(lái)完善行政復(fù)議期限與起訴期限交錯(cuò)、銜接存在的各種問題：1、不管行政決定是否經(jīng)過行政復(fù)議程序，應(yīng)該要確保提起訴訟的起訴期限相同。2、當(dāng)事人選擇訴訟而起訴又超過期限被駁回的可以申請(qǐng)復(fù)議，但一律不得提起訴訟。3、復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限延緩的30日內(nèi)仍沒有作出復(fù)議決定的，行政相對(duì)人的起訴期限應(yīng)從30日延緩期滿之日作為起算點(diǎn)。4.復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)不予受理的，申請(qǐng)人若不服復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，那么起訴起算點(diǎn)應(yīng)從收到不予受理通知書之日起計(jì)算。5.申請(qǐng)復(fù)議可導(dǎo)致起訴期限中斷，無(wú)論復(fù)議申請(qǐng)是否撤回或者不予受理。

（四）根據(jù)行政訴訟類型對(duì)行政訴訟起訴期限進(jìn)行設(shè)定

行政訴訟的類型化主要是法人、公民或者其他組織可以通過行政訴訟方式向法院請(qǐng)求救濟(jì)，且只能在法定的裁判范圍內(nèi)進(jìn)行裁判的訴訟形態(tài)。本文研究認(rèn)為，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)對(duì)行政訴訟起訴期限的“一攬子”立法規(guī)定應(yīng)該做出改變和調(diào)整，對(duì)于行政訴訟起訴期限設(shè)定應(yīng)該要根據(jù)行政訴訟類型有區(qū)別的進(jìn)行規(guī)定，換而言之：當(dāng)事人在提起訴訟期間，對(duì)于部分行政訴訟類型需要限制起訴期限，而部分行政訴訟類型不需要限制起訴期限。借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于確認(rèn)行政行為無(wú)效之訴、確認(rèn)行政行為違法之訴等訴訟類型的起訴期限不用做出固定，當(dāng)事人可隨時(shí)隨地的形式自身的行政權(quán)利，達(dá)到保護(hù)合法權(quán)益的目的。對(duì)于撤銷訴訟、課予義務(wù)之訴的起訴期限應(yīng)該要做出具體規(guī)定，以便達(dá)到督促當(dāng)事人形式自身權(quán)利，穩(wěn)定行政法律關(guān)系的目的。

（五）對(duì)延緩制度進(jìn)行完善并同時(shí)增設(shè)起訴期限中斷制度

不斷完善起訴期限的延緩制度.針對(duì)我國(guó)起訴期限的延緩存在的問題，本文認(rèn)為，應(yīng)借鑒外國(guó)在此方面相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過以下幾個(gè)方面來(lái)逐步完善：1、把障礙消除后的十日內(nèi)申請(qǐng)延緩期限修改為在障礙消除后30日內(nèi)申請(qǐng)延緩期限，如果延誤的不變期間少于30日的，在想通的日數(shù)內(nèi)，可申請(qǐng)延緩期限。若是遲誤法定起訴期間已超過五年的，不得申請(qǐng)延緩期限。2、應(yīng)該規(guī)定向法院申請(qǐng)延緩期限僅能實(shí)施一次，且這種延長(zhǎng)應(yīng)該為順延，而不是對(duì)對(duì)起訴期限進(jìn)行重新計(jì)算。3、必須采用書面形式向法院申請(qǐng)期限延緩。第四，允許行政相對(duì)人或利害關(guān)系人對(duì)人民法院拒絕許可遲延起訴的決定可以上訴。此外，增設(shè)起訴中斷制度。起訴期限中斷制度是起訴期限進(jìn)行中，由于發(fā)生了法定事由阻礙了起訴期限的進(jìn)行，致使已經(jīng)過的期間統(tǒng)歸無(wú)效，待該法定事由消除后重新計(jì)算起訴期限的時(shí)效制度。行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提起訴訟；行政相對(duì)人或利害關(guān)系人向國(guó)家機(jī)關(guān)主張權(quán)利尋求救濟(jì)；行政主體同意履行義務(wù)或承認(rèn)某種事實(shí)存在。起訴期限的中斷只適用于一般的起訴期限，而不適用5年的最長(zhǎng)起訴期限，因?yàn)樽铋L(zhǎng)的起訴期限是絕對(duì)不變期間。

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