淺析清代都察院運行機制及其監察效能

鄭瑞麗

【摘要】：監察制度作為中國古代封建王朝政治體系極其重要的組成部分，在政治運作中，對官吏權力、部門權力、國家權力有一定的約束力，歷代統治者都十分注重監察制度的建設。清朝作為中國最后一個專制主義中央集權制的王朝，其監察體系的架構近乎完美，中央監察機構都察院是清朝整個監察體系的核心，為國家機器高效運行提供保障。本文對清代都察院的組織結構及職官設置、監察方式、監察特點與監察效能進行了較全面的研究，認為清代監察制度具有皇權專制下監察官員的行政權力不充分、民族特權下監察主客體的行為關系不對等等特點，進而導致其監察效能低下并日漸式微。

【關鍵詞】：都察院；監察體系；監察效能；運行機制

一、清代都察院的組織結構及其職官設置

清朝監察體系，初承明制，在中央設都察院以剔政事謬誤、民生凋敝、百官奸貪之流弊，總領監察事務。下設六科、十五道、五城察院等監察執行機構，處理京城以及各省監察事務。都察院內部機構設有九庫一房、經歷廳、都事廳、值月處、督催所等分理院事。

九房一庫，掌都察院內檔案、伙食、人事等雜役之事；經歷廳，原司務廳，順治元年設滿司務一人，后改稱經歷，設滿漢各一人，掌監察胥吏，正六品。下設印房、稿房、火房、承發科、知印科、封簡科、注銷科等辦事機構。乾隆六年，將吏、戶、刑事歸經歷管；都事廳，順治元年設，定都事四品，設滿洲二人、漢軍一人。掌繕寫章奏、行遣文書等事務；值月處，乾隆四年初設，滿漢御史一人在當月收發各部院一切文移，并負責內閣傳抄事件，設筆帖式一人，登記冊籍，在署值宿[1]。督催所，設郎中、員外郎、主事等官銜，無定員，掌督催院內機構理辦事務，六部均設；都察院的下屬監察執行機構有六科、十五道、五城察院、稽察宗人府御史衙門、稽察內務府御史衙門；六科，即吏、戶、禮、兵、刑、工六科，掌科抄、封駁以及注銷各衙門文卷等事宜。六科初置承明制，自為一署，設都給事中、左右給事中、漢軍副理事官（順治十三年裁，改御史）等職。雍正元年，并入都察院，各科設掌印給事中、給事中滿漢各一人[2]。十五道，設監察御史，初掌本省事務。乾隆十四年，協管稽查在京衙門。順治元年，按行省劃分為京畿、河南、江南、浙江、山西、陜西、山東、湖廣、江西、福建、四川、廣東、廣西、云南、貴州十五道。各道設掌印監察御史、監察御史，滿漢各一人；筆帖士除京畿、江南兩道設三人，其余各道均設兩人。光緒三十二年，增設遼沈、甘肅和新疆三道，分江南為江蘇、安徽兩道；湖廣為湖南、湖北兩道，總二十道。此外，還有五城察院，掌稽查京城治安、條款、賑恤等事；稽察宗人府御史衙門，又稱宗室御史處，掌稽查宗人府各項事務，注銷銀庫錢糧冊籍（每月兩次）；稽察內務府御史衙門，又稱稽察內務府御史處。

清朝統治者為了提高監察效率，保障國家機器的高效運行，在監察實施最初的環節——監察官員的選任與考察上做了嚴格的規定并形成了較為完善的管理體系。

清朝監察官員的選拔一是注重個人的才能與品性。順治八年，“準令堂官選擇才守兼優之員……選取”[3]。二是重視個人的實踐經驗。順治元年規定大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人，歷俸兩年者及在外俸深有為推官知系考取[4]。三是文化素養要求較高?？滴跏拍?，經保舉但非正途（即通過捐納、保舉等方式取得官位）出身的各官不準考選科道官員。此外，為保障監察系統吏治清明，清朝統治者建立了完善的人事回避制度，包括地區回避、親屬回避、師生回避和揀選回避等。地區回避是指原籍在本省的官員避免在本省就職。

為最大限度的發揮監察官員的作用，清朝統治者對監察官員進行嚴格的管理，建立了完備的考核標準和獎懲機制。清朝對官員的考核，分為對京官的京察和對地方官的大計，每三年一次，以四格六法作為標準。四格：才干；操守；政務；年齡。六法：不謹；浮躁；年老；有疾；罷軟無為；才力不足。又《大清律例》規定凡是內外大小文武官，犯公罪、私罪該笞者，處以罰俸、降級、充軍、貶為民等懲戒。凡官吏無故擅離職守者，笞四十；因避難在逃者，杖一百；棄印在逃者，罷官處置[5]。凡大小官員，各衙門有誆騙財物者，發配近邊充軍。

清朝都察院的監察范圍廣泛，涉及政治、經濟、文化、司法、人事等各個層面。這就決定了監察官員具體的職責，即在政治方面，參議政事，理剔奸弊；經濟方面，監察賬目，審計財務；在文化方面，審核官常，參維綱紀；在司法方面，公正會審，刑名案件；在人事方面，監察吏治，主持考試。

二、清代都察院監察官員的監察方式

（一） 風聞奏事

所謂“風聞奏事”，就是舉報人可以根據傳聞進行舉報，不必拿出真憑實據，也不署名。風聞奏事作為一種特殊的監察方式，在監察制度日臻完善的清朝，是理剔奸弊、澄清吏治的有力手段。但在具體的監察實踐中，由于常出現挾私妄奏的情況，清朝加強了對“風聞奏事”的限制。

早在南北朝時期，就出現了御史有權“風聞奏事”的事例，又稱“聞風彈事”。發展到明代，言官“風聞奏事”尤烈，加劇了言官與執政大臣的矛盾，成為明代政局動蕩的重要推手。清朝于天聰五年（1631年），始設言官，定服制，也賦予言官風聞奏事之權，甚至可以“風聞”規諫皇帝。但不久，對言官的該項權力即加以嚴格限制。順治十年，規定對挾私妄奏者按大計處分。順治十二年，規定若言官有知而不言、言而不實者定行重治。

康熙十一年，上召講官諭曰：“有人請令言官風聞言事。朕思切中事理之言，患其不多。若借端生事，傾陷擾亂，深足害政。與民休息，道在不擾，虛耗元氣，則民生蹙矣[6]”。康熙十八年，給事中姚締虞請寬免科道風聞言事之禁，下廷臣議。

乾隆三十二年，對言官“風聞奏事”再行限制，“定左都御史、左副都御史、監察御史許風聞言事[7]?！币簿褪钦f，只有左都御史、左副都御史、監察御史被允許風聞奏事。

（二）巡視監察

巡視，是指都察院委派御史到地方監察地方政情，包括地方吏治、地方財務、治安等諸多方面；或者是針對地方的專項監察，如漕運、鹽稅等。

漕糧作為京城糧食供給、百司俸祿、供養軍隊的主要來源，對漕糧運輸的監察尤受統治者的重視。順治年間，派遣御史一人催趕漕運，巡漕御史始設。初只掌催運之職。雍正七年，巡漕御史除了需催漕運外，對糧船中違禁物品以及漕運官吏在運輸途中對旗丁索賄行為亦有監察之責。乾隆二年，每年派往巡視南漕滿漢御史各一人。又在淮安、濟寧、天津、通州等漕運沿線派巡漕御史駐監。

鹽稅作為政府重要的四大賦稅來源之一，巡視鹽課成為監察官員的必掌之職。順治元年，在兩淮、兩浙、河東、長蘆等鹽區派御史監察鹽務，專司催征鹽稅、糾核不法、調整鹽價。順治八年，定巡鹽御史一年更差一次；十年停差，十二年復差[8]?？滴跏荒辏阐}御史監察鹽課之事并入各相應鹽區的巡撫；十二年，因巡撫政務繁忙，鹽務復歸巡鹽御史掌監。

在監察地方政情方面，都察院則遣巡按御史總領。順治元年，承明制，設巡按御史以察吏安民，其中對督撫、地方官員的監督，對地方豪強的糾察以及關乎民生大計的事務督辦，均屬巡按御史的監察范疇。都察院會同吏部從各地御史、各衙門部院中甄選合適人選定期委派到地方任職，更差周期為一年。后因職權廣泛，過多干涉地方，又有在行政上與督撫爭權奪勢之嫌，于順治十五年裁撤。

（三）到場監察

凡涉國家大計、大考、大祭等事宜，監察官員均需親臨現場監督，以便及時發現謬誤并更正。在具體的實施過程中主要包括以下三方面的內容：

一是監禮。祭祀是清朝統治者最為重要的禮儀活動之一，每次祭祀活動，御史都掌有監禮之職。如天壇監禮、地壇監禮、社稷壇監禮等，均在壇上設滿御史二人，壇下滿漢御史各一人，監宰牲滿漢御史各一人，對祭祀活動全過程以及百官行禮進行監察。

二是糾儀。朝會禮節，但凡慶賀，在諸王行禮處派滿御史二人；各官行禮處，官排坐處滿漢御史二人，負責糾議。凡視朝，駕未出，則起居注官、翰林學士、內閣大學士、都察院左都御史、副僉都御史先入候，監文武百官謝恩行三跪九叩之禮。雍正二年，御門聽各部院啟奏，在乾清門設糾議滿漢御史各二人。乾隆二十五年，又改滿漢各一人；翌年，停，五十四年復設滿漢糾議御史各添一人[9]。

三是監試?？婆e是清朝官吏選拔的重要途徑，通過科舉考試獲得官位的稱為正途。為保證科舉公正透明，凡是在京舉行的考試，都察院均派監察官員臨場監督。清朝科舉考試，考場稱為貢院，貢院分為內場和外場。內場包括號舍、內簾、外簾三塊區域。監察官員各司其職。在開考前，對考生是否攜帶違禁物品以及搜檢官員是否履職進行監察；考生進場后，對考生號碼、姓名核對等事務的監察以及試題開封、收卷以及謄錄，對內簾徇私舞弊現象的題參以及對外場秩序的監察。

四、清代都察院的監察特點與監察效能評價

（一） 皇權專制下監察官員的行政權力不充分

清初，皇太極身處汗位，卻與三大貝勒俱南面座，共理朝政，權力受到掣肘難以集中。為了進一步加強皇權，皇太極采取了一系列措施，擴大議政范圍，改革行政機構，設內三院、六部、都察院、理藩院等專門理事機構。大大削弱了諸王貝勒、滿清貴族的權力，實現了唯汗南面獨坐，總攬大權。都察院成立之初，上諭“凡有政事背謬，及貝勒、大臣有驕肆倡上、貪酷不法、無禮妄行者，許都察院直言無隱，即所奏涉虛，亦不坐罪，倘知情蒙蔽，以誤國論”[10]。可見，設立都察院的目的之一是牽制滿族貝勒大臣權力，不至于權力太大威脅皇權。

都察院作為皇帝的耳目，清朝統治者賦予了都察院極大的監察權，監察對象也十分廣泛，上至皇帝自身，王公大臣，下至地方官員。但在具體的實際操作中，監察官員的權力行使往往受到皇權的干涉。監察官員在皇權專制下行政權力不充分，主要原因在于乾綱獨斷下對監察官員的威懾，監察活動的整個過程從風聞、條奏、糾核，再到取證、會審均需監察官員奏請皇帝，最終的決定權由皇帝獨掌。其次，科道合一的監察體系，一方面監察資源集中化，提高監察效率；另一方面，又進一步削弱了對皇權的限制，使監察機構徹底成為維護皇權專制的工具。雍正初，六科并入都察院，后又置內閣、軍機處等機構，加以分權，使六科原有的封駁權被架空，皇權完全擺脫了諫官的相對制約。

（二）民族特權下監察主客體的行為關系不對等

清朝，少數民族入主中原，“首崇滿洲”的民族本位思想始終貫穿清朝統治的各個層面，政治、教育、司法、科考等。都察院作為清朝監察系統最為關鍵的組成部分，在職官設置，糾核處置等方面也表現出明顯的“首崇滿洲”特點。在民族特權下，監察主體、客體間的行為關系不對等表現在以下幾個方面：

一是監察官員任職的民族偏向性。為了維護少數民族政權，在監察官員的職官設置上，清朝統治者注重滿漢官員的權力均衡以及定額配置，即以滿官掌監察主導權，漢官輔之的權力架構。都察院最高行政長官均設滿漢官員各一人，初定左都御史滿洲從一品，漢人從二品。順治十六年，更定滿漢左都御史俱從二品；康熙六年，復滿洲左都御史從一品；雍正七年，定滿漢左都御史均從一品[11]。都察院其下監察執行機構亦為滿漢官員共同掌職。在監察官員的選任上，也突出“首崇滿洲”。

二是滿人與漢人在法律地位上的不平等。《大清律例》以法律的形式確定了 “八議”（議親、議故、議賢、議能、議勤、議功、議貴、議賓）的合法性，這為八議之人逃脫罪名提供了便利。在適用刑法上，滿人有犯罪者享有減等、換刑、折罰等特權；在緝拿審訊上，滿人也享有特別待遇；在審理訴訟上，設有專門的司法機構。

（三）機構建置固有弊端下監察效能日漸式微

清朝督察院，在承明制的基礎上，有所創新，分工較前代更為細化，監察權力更為廣泛，監察方式更為多樣，監察資源更為集中。就其自身發展而言，都察院至清代近乎是歷代中央監察機構的模范，但仍有很多缺陷，其固有弊端主要表現在以下兩個方面：

一是監察機構職官繁多，職能交叉，多重監察，互相牽制，導致監察效能低下。從監察對象來看，不僅有對上下級的監察，還有對平級之間的權力制衡。后為保障地方監察事務的順利進行，實行御史巡行制，定期向地方派遣巡按御史，與地方督撫共同監察地方，大事奏明皇帝，小事自行解決，擁有廣泛的政治權力。設立之初，對清朝統治者治理地方起了重要作用，但在這期間，出現了巡按御史與地方行政長官爭權奪勢；督撫、巡按御史雙重監察下監察對象的麻木性；監察官員受賄等弊端。于康熙二年徹裁巡按御史，督撫成為地方巡視的總負責。

二是都察院體制設計下，監察權越發依附于皇權。都察院受清朝統治者的直接領導，凡是都察院的官吏選任，監察實施，考績糾核，事無巨細均要向皇帝陳奏。都察院隸屬監察執行機構——十五道和六科主掌監察事務，不受都察院最高行政長官的牽制，直接向皇帝匯報監察情況。這樣，都察院的監察權實際上成了皇帝的私有權，最終的裁決也就成了皇帝個人意志的體現。

（四）清初監察程序的法制化和規范化

清代是監察制度發展最為嚴密的時期，不僅是制度設計的合理性，更是制度保障的完備性，《都察院則例》《欽定臺規》《大清律例》等無不成為監察制度的堅強后盾。合法，合理，高效的監察程序必須要有強制性手段來加以保障，對此，關于都察院監察程序的各個層面，《欽定臺規》做出了具體的實施細則。基本上形成了監察官風聞奏請，皇帝下諭核實（初不實則罷，言官亦不坐罪，后若有謊奏者反坐；實則糾核），都察院糾核的監察流程。隨著皇權的進一步加強，監察官員的話語權逐漸喪失，監察程序各個環節的絕對控制權操掌于皇帝手中，這樣，形成了皇帝垂直領導，獨斷的監察局面。

結語

綜上所述，都察院體制設計為清朝的政治穩定提供了必要的機制保障，就其體制設計而言，存在一定的合理性。但其運行的效果除了自身體制設計外，還受其他因素影響。都察院的監察權力來源于皇帝，同時又受到皇權的絕對干預。作為獨立于司法、行政的組織建置，其監察權具有很大的自主性，但在中央集權的大環境下，其權力不自由也是顯而易見的。加之，都察院在內滋生的腐敗，使都察院的監察效能不能最大限度的發揮，最終走向消亡。清代都察院最終的沒落，是中國古代監察制度發展的必然過程。

注釋：

[1] 邱永明.中國古代監察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006：425

[2] 國學導航.清通朝典職官典卷之二十五職官三禮部兵部刑部工部

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0401/01qctd/029.htm

[3] 欽定臺規卷七考選：412

[4] 欽定臺規卷七考選：411

[5] 馬建石，楊育裳.大清律例通考校注[M].北京：中國政法大學出版社， 1992：362

[6] 國學導航.清史稿卷六 本紀六圣祖本紀一

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/005.htm

[7] 國學導航.清史稿卷一百十五志九十職官志二都察院

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/114.htm

[8] 欽定臺規卷六巡鹽：341

[9] 欽定臺規卷四朝會：201

[10]欽定臺規卷二憲綱：77

[11]欽定臺規卷一官制：30