法治視野下的城市管理體制創新初探

摘 要：近年來，三元區城市規模不斷擴大，功能日趨完善，管理水平也持續加強，取得了顯著成效，但也面臨著加強管理創新和保障健康運行等諸多難題。如何進一步創新管理體制，規范管理行為，提升管理水平，成為迫在眉睫的重要課題。

關鍵詞：法治；城市管理體制；創新

黨的十八大以來，隨著我國依法治國理念不斷深化和城市化進程的快速推進，創新城市管理體制，提升城市管理水平，越來越受到政府與社會各界所關注。2016年2月6日通過的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出：“積極適應和引領經濟發展新常態，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進以人為核心的新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現實意義和深遠歷史意義?！苯陙?，三元區城市規模不斷擴大，功能日趨完善，管理水平也持續加強，取得了顯著成效，但也面臨著加強管理創新和保障健康運行等諸多難題。如何進一步創新管理體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平成為迫在眉睫的關鍵課題。

一、三元區城市管理體制創新工作的基本情況

一直以來，三元區政府都高度重視城市管理工作，緊緊圍繞創建全國文明城市、鞏固國家衛生城市的總體目標，以打好城市建設戰役、民生工程戰役等六大版塊項目為載體，強化領導，創新理念，進一步完善城市管理長效機制，落實城市管理的各項措施，著力打造“實力三元、創新三元、宜居三元、綠色三元”，城市管理水平和城市整體形象明顯提高。

1.明確管理職責，完善管理體制

2015年市委辦、市政府辦轉發了市城管委制定的《梅列、三元區人民政府及市直有關部門城市管理工作職責》，對兩區政府及市直14個有關部門的城市管理職責予以明確，2015年又對兩區政府及市直有關部門的部分職責分工進行調整，明確有關單位的工作職責。三元區政府充分發揮在城市管理工作中的主體作用，推進城市長效管理，優化資源配置，有力地推進了創城工作的開展。

2.加強組織協調，理順運行機制

2013年，三明市人民政府頒布了《關于開展城市管理相對集中行政處罰權工作的決定》，把市區的城管工作重心下移，下放給兩區實行屬地管理，三元城監大隊變身為三元城管大隊，同時成立三元區城市管理行政執法局，一套人馬兩塊牌子。此外，業務上還接受市規劃局和國土局的委托，進行違法建設和違法用地行政執法工作。通過相對集中，一定程度上解決了城市管理工作中存在的多頭管理、職責不明、權限不清等問題。

3.加強隊伍建設，落實工作責任

在城管隊伍建設上，加大資金投入，率先實行制式服裝、執法標志、執法文書“三統一”工作，緩解場所老化和裝備落后的問題，提高執法的效率和水平。同時，圍繞解決市民關注的城市管理熱點、難點問題，組織開展了市容環境衛生、建設工地棄土、車輛靜態停放秩序、違法建設或占地、廣告管理、建筑垃圾等專項整治行動，有效維護了絕大多數市民的居住利益，極大地改善了市容市貌。

二、三元區城管體制創新工作中存在的不足

1.城市管理體制依然滯后

近年來市、區兩級雖然在城市管理體制方面作了有益的探索，但城市管理線長面廣，涉及部門眾多，由于職能交叉，城市管理宏觀調控困難，仍然存在著推諉、扯皮現象，分工協作、主動作為的工作機制尚不健全。究其原因：一是執法機構過多，行政處罰權分散，不便于集中統一管理，部門與部門之間缺少相互協調配合，造成被動管理；二是市與區的城管責權不清，關系不順；三是有關城管方面的法規不健全、操作性不強，執法手段和力度受限制。雖然設立了城市管理行政執法局，由于編制和經費未能及時到位，城市管理行政執法力度依舊欠缺。

2.城市管理重點難點問題無法突破

占道經營、流動攤點、市場外擺攤問題未能有效解決，夜市大排檔和臨時市場臟亂差、農貿市場管理不到位等仍然存在，亂停放車輛、城市“牛皮癬”和裝修垃圾亂倒未得到有效根治。城市管理工作的重要性還沒有真正在全社會形成共識，重建設輕管理的現象仍不同程度地存在，部分群眾對城市管理認識程度和支持度、參與度不高。

3.城市基礎設施的規劃和建設有待加強

雖然三元區多年來對基礎設施的投入不斷增加，但由于歷史欠賬多，存在城市基礎設施不配套、硬件設施不健全、破損陳舊較嚴重等問題，增加了城市管理的難度，也影響了城市管理的質量。由于城市人口驟增，目前大市場周邊占道經營現象嚴重，導致一些社會無業人員收取保護費甚至發生嚴重暴力抗法事件。此外，公共停車場嚴重不足，影響了道路通行能力和交通順暢，停車供需矛盾十分突出。

三、進一步推進三元區城市管理體制創新的對策建議

城市管理是社會管理的重要內容，事關民生和社會和諧，且工作量大涉及面廣，任務十分艱巨?！笆濉睍r期，三元區將更加注重城市建設，加快實施城市建設“一線兩區三配套”行動計劃。拓展以新市路為主線的舊城改造，優化城市環境，實現老城區煥發新活力。針對目前存在的突出問題，必須不斷加強城市管理體制創新，提升城市管理水平，造福市民。

1.進一步深入推進城市執法體制改革

（1）認真領會《中共中央國務院關于關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中涉及到城市管理部門機構性質、執法人員身份編制等問題的文件精神，建立健全協管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度，減少協管人員數量，建設一支過硬的執法隊伍，真正做到依法、規范、文明執法。進一步推進城市管理工作重心下移，使其真正承擔起城市綜合管理與執法作用。

（2）現行管理條件下，要加快推行聯合執法。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定和國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》的精神，按照“精簡、統一、效能”的原則，推行相對集中城市管理行政處罰權工作。組建真正意義上的城市管理聯合執法機構，強化執法責任，規范執法程序，提高執法成效，對城市進行綜合執法管理。

（3）管理更加科學化、文明化、人性化，不讓城管“背鍋”。在推進相對集中行政處罰權的工作過程中不搞一刀切的做法，清理不屬于城市管理部門職責范圍的處罰權，使得不合理地集中的處罰權回歸原有專業執法機構。

2.切實加快農貿市場、停車場等基礎設施建設

政府要進一步建立長效發展機制，增加投入，盡快完善一批城市發展迫切需要的公用設施，通過逐步完善城市基礎設施，不斷增強城市服務功能。加強農貿市場建設和營運方式的研究，規范農貿市場功能，理順管理機制，完善管理制度，杜絕場外占道經營行為。嚴格區分弱勢群體和黑惡勢力，嚴厲打擊市場欺行霸市流氓行為，充分平衡城市秩序與普通民眾兩者利益。引入市場機制，鼓勵社會資本合作方式，逐步加大政府購買服務力度，合理設置、有序管理方便生活的自由市場、攤點群、流動商販疏導點等經營場所和服務網點，推進城市便民服務設施等的市場化運營。

3.著力解決城市管理現行工作中的瓶頸問題

（1）著力解決流動攤販占道經營問題。流動攤點管理涉及弱勢群體利益，關系社會民生，長期以來都是城管部門工作的難點，也倍受廣大市民關注。而在現有的體制下，城管只負責清理，不管清理的對象之前是什么狀況，也不管清理之后他有沒有新的謀生路徑，最終只會把雙方情緒推向極端化。因此，在市場建設跟不上的情況下，應綜合運用規劃引導、市場運作、商戶自治等方式，順應歷史沿革和群眾需求，選擇適當地段，暫時通過采取定點、定位、定時的辦法，建設“販賣空間”臨時疏導點，立法予以明確，實施規范管理，有效解決流動攤販占道經營問題。

（2）取消城管行使的物品暫扣權，司法機關介入城市管理。由于經濟快速發展，城市工作的重心正從統治走向治理，從事城市管理活動的主體可以是政府、也可以是民間組織、社會團體?！陡＝ㄊ〕鞘薪ㄔO監察條例》已經無法適應管理的要求。要加快城管立法工作，加強司法銜接，建立城市管理部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現行政處罰與刑事處罰無縫對接。

（3）依法建立城市管理執法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問責機制。進一步加大城市管理宣傳力度，加強市民教育，提高文明意識，使廣大市民自覺養成關心市容市貌、維護城市形象的良好習慣，自覺抵制各種不文明行為，為城市管理創造良好的社會環境。進一步廣泛調動市民參與城市管理的積極性，增強公眾參與意識，建立社會監督機制，鼓勵廣大市民對城市綜合整治進行監督，形成廣大市民共同參與城市管理的合力。

作者簡介：

陳君倉，男，中共三明市委黨校（市行政學院、市社會主義學院）法學教研室副教授。

（作者單位：中共福建三明市委黨校）