私主體參與行政任務的界限研究

張魯萍

摘要：自20世紀中后期以來，基于需求膨脹與有限政府的內在緊張，私主體參與行政任務被認為是各國打破行政壟斷、推行公共行政改革的共同選擇。但基于國家任務之不完全可授性、公民權利保障之不可克減性以及法律制度供給之非充分性等法理，私主體參與行政任務并非毫無界限。應當在遵循基本權利保留、適度性原則的基礎之上，健全立法保障、恪守行政謙抑、完善社會監督，實現私主體參與行政任務的良好效果。

關鍵詞：私主體行政任務 公共利益公民權利

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）03-0054-13

自20世紀70年代以來，為了解決政府因壟斷社會公共事務而造成的“政府失靈”問題，在公共選擇理論、交易成本理論等思潮的作用下，西方世界掀起了公共行政改革的浪潮，這場發端于英國并迅速波及澳大利亞、新西蘭，乃至歐洲大陸的新公共管理運動，引發了“公共治理的范式革命”。在這場革命中，“放松規制”成為了主旋律，各國政府紛紛通過對其所掌控的公共事業進行大刀闊斧的改革，通過外包、私有化、民營化等方式將行政任務從政府向社會轉移，將大量的私主體引入到政府行政過程中來，從而試圖建立起一套以政府管理為核心的，以多元互動為特征的，以公民社會為背景和基礎的管理體系。

在我國，奉行大政府的模式由來已久，政府幾乎壟斷了所有社會資源的分配和公共服務的供給。這種高度行政化的供給機制不僅給政府財政帶來了巨大的壓力，而且在服務質量、服務效益等方面亦難盡人意。①隨著城市化進程的迅猛推進， 民眾對公共行政的需求與日俱增， 傳統的由公共部門壟斷公共行政的制度安排捉襟見肘。更重要的是， 因政府壟斷經營缺乏競爭造成了公用服務質量低劣、績效不佳等嚴重問題。因此，從20世紀90年代起，我國地方政府也開始通過引入公共服務外包、公用事業特許經營等模式，將部分行政任務轉由企業或非營利性組織供給，這種通過公私合作方式完成行政任務的民營化改革，不僅打破了全能政府的理念，也促使政府由單中心的“統治”模式向多中心的“治理”模式嬗變。

但是，私主體參與行政任務抑或是行政任務的民營化②并非醫治百病叢生的現代行政之“萬靈妙藥”。在其現實意義上，它本身也有諸多“副作用”——潛藏著危及社會正義、模糊政府責任以及損害公民權利等諸多風險。倘若我們僅僅看到其便利，卻對其風險缺乏應有的見識，在不適當的領域盲目引入私主體的參與，則很可能掉進“公共服務私有化”的陷阱之中無力自拔——由國家壟斷變為私人壟斷所導致的最為直接的后果就是“私人受益，公眾受損”。參見[德]巴巴拉·迪克豪斯、克里斯蒂娜·迪茨：《歐洲公共服務私有化和自由化的影響》，張文成摘譯，載《國外理論動態》2008年第8期。因而，探討私主體參與行政任務的界限就顯得尤為重要。

一、私主體參與行政任務界限設定的法理

在厘定私主體參與行政任務的界限之前，我們首先需要回應的是，在行政任務民營化已經成為世界趨勢的背景之下，厘定該界限的必要性何在？是否有理論和現實的需要？本文試圖通過行政任務之不完全可授性、公民權利保障之不可克減性以及法律制度供給之非充分性三個層面對此問題展開論述。

（一）行政任務之不完全可授性

自20世紀80年代以來，盡管各國在公共改革過程中不同程度地引入市場機制，以期改變公共服務的行政壟斷格局，但即便是在率先推行市場化改革的英國也沒有將公共行政推向“徹底的私有化”。這意味著在公共行政改革過程中，“國家權力壟斷原則”固然已被拋棄，但“行政任務之不完全可授性”仍為各國所堅守。其中，最低限度的民主原則和市場機制的局限性最具典型意義。

1最低限度的民主原則

如前所述，基于民主原則的要求，國家權力的行使或國家任務的履行必須具備足夠的合法性基礎，即必須以人民的意志為出發點，且以大多數人民的同意為依據。在現代國家，由公民選擇產生的代議機關無疑具有直接的民主性，其所奉行的公開、透明及嚴謹的辯論程序，使得立法程序也擁有了較高的民主正當性；而實行科層制的行政機關，基于向代議機關負責機制而獲得間接民主性或正當性，由其履行行政任務實為代議民主機制的內在要求。因而，但凡實行代議民主制的國家，無論是具有權利限制性質的干預行政任務，還是具有權利賦予性質的給付行政任務，理論上都必須由可溯源自國民所托付（主要即指由有民意代表所組成之國會所訂定之法律授權，或至少接受有直接或間接民意基礎之行政機關監督）的組織來完成。

當然，現代行政的發展、國家行政任務的增多致使所有的行政任務都必須由科層式的行政機關來履行變得不切實際，國家為了更好地履行生存照顧的義務，不得不將部分不干涉公民權利的行政任務委由私主體來完成，對于嚴重影響公民權益的行政任務，仍保留給受代議機關監督的具有民主正當性的行政機關來完成。從一定意義上來說，恪守私主體參與性質任務的界限是滿足最低限度民主原則的要求，行政任務的民營化終歸不能改變公共行政由政府主導之本質。

2市場機制的局限性

借由市場機制，以私主體的專業、財力來提供服務或履行行政任務固然可以促進競爭，提升公共服務質量，但市場畢竟不能取代政府，市場存在內在缺陷——不強調公平和公正，而追求公平和正義不僅是公共行政改革的目標，也是政府存在的正當性基礎，祈盼通過市場機制完全取代所有的政府管理顯然是矯枉過正。正如凱特爾所言：“如果政府所運行的市場幾近完美的話，政府就能依賴這些市場，以最低的價格生產出高質量的商品和服務。但是市場缺陷卻提醒我們，政府必須對市場實行強有力調控。”[美]康納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第28頁。 因而，任何一個負責任的改革方案都不會主張將所有公共職能或行政任務交由市場承擔，完全讓市場來解決公民的公共產品需求。恰恰相反，正是鑒于市場機制本身的非理性或者局限性，大多國家均強調核心職能不能委托或者授權社會組織、私人企業。

（二）公民權利保障之不可克減性

私主體參與行政任務的本質，是將原先由政府獨自承擔的行政任務轉化為政府與私主體合作完成，甚至有些完全交由私主體完成。從實用主義的角度來看，政府逐漸退出競爭性領域，把資源配置、生產經營的功能交由市場、企業、社會組織來承擔，這既有利于降低行政成本，提高行政效能，又有利于充分發揮市場和社會的功用，為公眾提供了相對高質量的服務，石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社2003年版，第121頁。 因而值得我們在最廣范圍內推行。但不能忽視的是，私主體的參與是一把雙刃劍，在產生良好經濟效應的同時，亦會由于以下兩方面的原因而有損公民權利：

1私主體因營利之本能而忽視公共利益

與政府以公共利益的實現為其權力行使之宗旨不同的是，私主體的價值導向以盈利為目的。斯蒂爾曼認為：“當公共工作由外部而不是由內部完成時，會產生嚴重的倫理、管理和責任問題，因為對公共服務的承包商來說，他關注的是標的、是利潤，而不是對公共商品的廣泛的道德關注。”[美]理查德 J斯蒂爾曼：《公共行政學：概念與案例》，竺乾威譯，中國人民大學出版社2004年版，第304頁。 我國臺灣地區學者詹鎮榮亦提出：“公共建設之興建與營運涉及高度公益性，蓋其往往為人民生存照顧所必要之基礎設施。在由公部門自為興建與營運之傳統模式下，由于公行政之公益拘束性，即便在虧損之情形下，公共建設之營運亦可獲得維系。反之，民間機構從事私經濟活動時系受效率原則與營利原則之支配。從而，公共利益乃有可能因其在追求最大利潤以及增加經營效力之考量下而受到犧牲。”詹鎮榮：《行政合作法之建制與開展——以民間參與公共建設為中心》，載臺灣行政法學會主編：《行政契約之法理/各國行政法學發展方向》，元照出版有限公司2009年版，第118—119頁。 尤其是在缺乏政府有效監管的情況下，私主體追求自身利益最大化的固有邏輯會促使其為了降低成本而忽視公共利益。“競爭者也只會在公用事業的定價高于成本的市場中競爭，從而實現‘撇奶脂或‘摘櫻桃”。Tony Rosser，Social Limits to Privatization，21 Brook.J.Intl L 213，1996—1996. 無論是我國內地的“天價拖車案”還是公交民營化后的“挑肥揀瘦”現象都是私主體逐利的后果，而我國臺灣地區公私協力合作模式引發爭議，甚至失敗告終的案例亦不勝枚舉，一旦此情形發生，其給公民權益所造成的損害遠比政府的低效率來得更為嚴重。誠如薩瓦斯所言，“公私合作的潛在收益是巨大的，但公共部門和民營部門各自的角色必須得到悉心的界定和維持。”[美]ES薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第270頁。

2政府假借私主體的參與而放棄其應擔負的職責

一些地方之所以熱衷于推進公共服務的市場化，除了公共服務外包為政府提供了諸如審批、服務定價和服務質量監管等方面的權力外，另一個非常重要的原因則是源于其“卸包袱”的心理。無論是2009年湖南南漳自來水民營化后釀成的“濁水事件”、湖北十堰城市公交民營化改制后的頻繁罷運，還是鄭州等地城管執法外包“以暴制民”被叫停，抑或是頻頻見諸報端的協管員打人事件，都是源于政府急于“卸包袱”而推諉自己在后公私合作時代應盡的保障責任。而目前在公私合作方面，公私界限的模糊、責任認定的困難又為行政機關和私部門相互推諉、轉嫁責任提供了法律上和制度上的空間，政府很有可能將其提供公共服務時所需承擔的公平、正義、平等等方面的公共責任一并推卸給私主體。政府一扔了之的做法不僅不利于公私合作的順利推進，更會影響私主體的積極性，損害公民的合法權益。

由于我國私主體參與行政任務尚處于初創階段，如果不適當地在所有領域都引入私主體的參與，一旦出現以上兩種問題，最終必然會導致普通公眾利益的受損，致使行政任務委外的成果尚未享受到，就陷入了為其不良后果買單的境地。

（三）法律制度供給之非充分性

新制度主義認為：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。……制度通過為人們提供日常生活的規則來減少不確定性。”[美]道格拉斯·C諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海三聯書店2014年版，第3—4頁。 而所謂制度供給，即是為規范人們的行為而提供準則或規則的過程，它是對制度需求的一種回應。在一般意義上，制度供給的機理是：制度需求的產生——制度需求的表達與綜合——政府的制度供給的初步完成——試點與反饋——制度均衡。鐘裕民、趙東海：《制度供給視閾中的公共政策滯后及其防范——以我國個人所得稅起征點的政策制定為例》，載《理論探討》2008年第1期。 在現代國家，有效的制度供給是任何一項改革獲得合法性和正當性的關鍵，作為改革之一的行政任務民營化之可持續發展亦有賴于相關法律制度的供給。然而，伴隨著行政任務的公私合作在我國實踐層面的展開，其所引發的挑戰與現有法律制度供給之間產生了一定的沖突。

具體而言，私主體參與行政任務之公私合作改革的出現不僅沖擊了我國傳統的行政法理念，更給我國現行的行政主體、行政行為和權利救濟制度帶來了挑戰：私主體的參與使得傳統的以“行政權力”要素來識別行政主體的理論走到了盡頭；“契約行政的興起”也使得以單方強制性行政方式為中心的傳統行政行為理論面臨重構；而因公私合作產生的多元法律關系（如公共部門與私人主體的關系、公共部門與普通民眾的關系、私人主體與普通民眾的關系等）間引發的糾紛也使得傳統的救濟理論捉襟見肘，如何通過公法救濟與私法救濟之間的協調運轉，實現各方當事人合法權益有效的保護亦是行政法需要面臨的課題。參見章志遠：《公共行政民營化的行政法學思考》，載《政治與法律》2005年第5期。 這些都表明雖然私主體參與行政任務在實踐層面上得以展開，但仍存有諸多法律上的問題需要解決。反觀我國現行的行政法律則顯示出明顯的非充分性：行政組織法在我國立法中的長期懸置使得私主體的法律地位一直處于不確定的狀態；行政契約法的欠缺造成了契約行政過程中一系列實體和程序問題得不到有效規范的后果；而行政訴訟法中被告資格的單一和審查范圍的狹窄也很難為私主體參與行政任務所引發的糾紛提供有效救濟。在現有法律制度供給嚴重不足的情形下，所有領域盲目引入私主體的參與，而由此引發的爭議又很難在法治的軌道上得到公正有效的解決，最終不僅不利于私主體參與行政任務的良性發展，甚至會危及民主正當性和法治價值。在此現實情境下，需要對私主體參與行政任務的邊界予以限定。

綜上，行政任務的公私合作并不意味著所有的領域都能委外，私主體參與范圍的科學界定是公私合作改革順利推行的關鍵。

二、私主體參與行政任務界限的表現形式

私主體參與行政任務的界限本身就是一個動態的概念，不同國家和地區基于自身的政治、經濟和文化傳統，對界限的厘定自然存在差異，即使是同一國家或者地區，在不同時期，私主體參與的界限也總處于變動之中。因而，要給私主體參與行政任務劃出一個明確的范圍本身是很難的，行政任務的開放性使得所謂的任務清單在實際上是不存在的。那么，具體界限劃定的困難是否意味著我們沒有必要去思考這個問題，筆者并不認為如此。我們強調私主體參與行政任務的界限，根本的目的不是去限制私主體的參與，而是規范其參與，使私主體的參與能夠與我國的社會發展相匹配，使其在可控的領域內進行，從而既產生經濟效應，又不侵害公民的權利。

（一）我國私主體參與行政任務的界限

1我國私主體參與行政任務的法定界限

私主體參與行政任務的法定界限，是指憲法與法律等實定法對私主體參與界限的明確規定。檢視我國的憲法文本，我們只發現關于政府職能（行政任務）的規定，沒有關于私主體參與行政任務的界限規定。而檢視我國的普通法律文本，也沒有獲知關于私主體參與界限或范圍的一般性立法和規則，只是在有限的法律中從行政委托的角度對行政任務委外范圍進行了限制。例如《行政處罰法》第16條 ：“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”；《行政強制法》第17條：“行政強制措施只能由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托”，第29條：“凍結存款、匯款應當由法律規定的行政機關實施，不得委托給其他行政機關或者組織；其他任何行政機關或者組織不得凍結存款、匯款”。

除了這兩部法律對干預行政領域私主體參與的范圍作出一些厘定外，伴隨著給付行政領域公共服務外包的推行，中央和地方層面亦試圖通過制定規范性文件的方式來明確公共服務外包的內容。當前，中央層面對公共服務外包最為重要的一部規范性文件即2013年國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，該《指導意見》指出，政府向社會購買的公共服務應當是“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性”，同時，對不能向社會力量購買的公共服務也作出了規定：“對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。”總體而言，上述表達非常泛化，例如，到底什么是“更適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務”， 到底什么是“不適合社會力量承擔的公共服務”，《指導意見》并沒有做出明確的界定。

在地方層面，根據《政府采購法》第7條“集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定”的規定，各地政府試圖通過制定購買目錄的方式來明確本地政府購買公共服務的范圍，例如廣東省政府頒布的《2012年省級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》《紹興市政府向社會力量購買服務目錄（2015年度）》等。這些目錄的出臺一定程度上為各地公共服務外包的實施框定了范圍，緩解了因購買范圍空白造成的亂象。但仔細分析以上目錄，亦可以發現存在以下三方面的問題：一是效力低、拘束力差；二是內容雷同，沒有體現地方特色；三是僅列舉可以外包的事項，沒有明確不能外包的事項，仍然不能避免地方政府因理解的偏差導致外包范圍的異化，實踐操作的混亂。

綜上，在私主體參與行政任務的法定界限方面，我國沒有關于私主體參與范圍的一般性立法和規則，現行法律亦沒有對私主體參與所涉領域進行明示的禁止性規定。

2我國私主體參與行政任務的現實界限

正是由于缺乏私主體參與行政任務明確的法律界限，在現實層面上，各地公私合作的方式五花八門、各顯神通。總體而言，呈現出激進和保守并存的格局。一些地方公私合作進程緩慢，政府對公共服務“全包全攬”，造成了行政資源的浪費的同時，另一些地方卻將理應由政府承擔的服務項目以外包的方式推向市場，甚至在傳統的治安管理、城市管理、戒毒等領域積極地引入私主體的參與，造成侵權事件頻發，改革被叫停的后果。當下我國私主體參與實踐的混亂急需立法層面范圍的澄清。

（二）域外國家私主體參與行政任務的界限

私主體參與行政任務的公私合作改革并非源于我國，而是肇始于受新公共管理理念影響的西方發達國家。在厘定我國私主體的參與范圍時，有必要分析域外國家的相關經驗，并予以反思。

1域外國家私主體參與行政任務界限概覽

（1）美國：本質上的政府職能保留

美國是行政任務民營化比較早的國家，從民營化啟動至今，美國社會各界就對哪些政府職能是固有（本質上）的職能而必須由政府自己來履行產生了激烈的爭論。為了平息爭論，美國在一系列的法律文件中確立了本質上屬于政府的職能是私有化禁區的原則。其中1966年的 A—76 號通知是關于政府利用競爭性的私人企業提供政府所需要的商品和服務的一般政策，雖然該通知主要是用來界定商業性活動，但作為商業性活動對立面的本質上政府的職能亦獲得了關注。在相當長的時間內，該文件是關于哪些政府職能不能進行外包的首要政策性文件。此后，為了適應每任政府的規制議程，該通知在 1967、1979、1983、1991、1999、2003、2006 年進行了修正。參見畢洪海：《本質上的政府職能》，載《行政法學研究》2015年第1期。 1992年美國聯邦采購政策局（Office of Federal Procurement policy）發布的第92號政令（PolicyLetter 92）對“本質上的政府職能”這一術語予以了明確闡釋：若某職能與公共利益密切相關而只能由政府公務員執行的，即屬于本質上的政府職能。此等職能包括運用政府權力行使裁量的活動，及代表政府作成決定時使用價值判斷的活動，大體而言分為兩大類：統治行為，即政府裁量權的行使；貨幣交易及享有的資格。Policy Letter 92—Ⅰ available at https：//wwwwhitehousegov/omb/procurement_policy_letter_92—01 ，最后訪問時間：2015年12月2日。 為了協助各機關和公務人員辨別何為本質上的政府職能，避免不當地將政府的權責轉移給外包商，聯邦采購政策局在附件A（AppendixA）中例示了19項“本質上屬于政府之職能”。（1）刑事偵查；（2）公訴及其他司法職能的控制；（3）軍隊指揮；（4）外交事務執行及外交政策的決定；（5）機關政策的決定（如管制內容及其適用范圍的決定）；（6）聯邦（施政）計劃優位次序或預算請求的決定；（7）聯邦公務員的指揮及控制；（8）情報及反情報活動的指揮及控制；（9）選任或不選任某人為公務員；（10）聯邦公務員職位分類的職系說明及考績標準核定；（11）政府財產的處分及處分條件的決定；（12）在聯邦采購中A.決定采購哪些財產或服務，B.參加有關審標、選標作業的投票，C.批準契約文件，D.決標，E.管理契約，F.決定契約價格是否合理，G.終止契約；（13）批準機關應監督長、主計長室或其他聯邦稽查單位之請求而提出之說明；（14）批準依資訊自由法所提出的閱覽請求；（15）召開聽證會決定某人是否可發給通行證，或其他影響個人聲譽或參與政府計劃的資格事項；（16）核發聯邦執照及檢查的批準；（17）預算政策方針及策略的決定；（18）規費、使用費、關稅、罰鍰、賦稅及其他公共基金的征收、控制及分配；（19）公共信托的管理。參見湯德宗：《行政程序法》，載翁岳生主編：《行政法》（下冊），中國法制出版社2009年版，第977頁，注①。 進入21世紀后，2010年管理與預算辦公室下屬的聯邦采購辦公室（OFPP）又發布了題為“保留給聯邦政府職員執行的工作”的建議性政策信函，該函的核心概念即為政府固有職能，并且明確提出，“與公共利益緊密聯系”是其本質，而“指令聯邦雇員履行”是其強制性法律效力。參見黃澗秋：《論“政府固有職能”對美國合同外包的約束》，載《行政法學研究》2012年第3期。 雖然美國有關“本質上政府職能”的文件幾經變化，但內涵界定較為統一，從其所列舉出的任務清單中，我們可以發現主要是與國家強制力有關的任務。“總有一些責任或目標被視為是最基本的，本質上是政府的，以致于只能讓公部門來提供，諸如公眾安全、環境保護或國家安全。這些內在的政府責任被認為是不能授權的，從歷史上來看，監獄的管理、警察以及消防都被歸入這一類別”。Martin E Gold，The Privatization of Prisons， 28 Urb Law，359，1996

（2）德國：國家核心功能保留

德國是一個典型的成文法且非常注重改革合法性的國度，在行政任務民營化的過程中，德國學者非常重視行政任務民營化的憲法基礎及其界限問題。針對“何者為國家責無旁貸的憲法責任”，德國學界習慣用“高權任務（hoheitsrechtliche Aufgabe）”或“國家核心功能（Kernfunktionen des Staates）”的概念來討論這個問題。雖然關于高權任務到底為何意見分歧較大，但其中對傳統干預行政部分即有關國防、關稅司法、刑罰執行、貨幣政策等涉及強制力、與人民基本權利密切相關的事項只應由國家獨占行使的觀點較為統一。與此同時，德國學者Christof Gramn在其教授資格論文《民營化與國家的必要任務》一文中亦建構了“絕對的國家任務”與“必要的國家任務”，指出德國《基本法》固然并未原則性禁止民營化，但從德國《基本法》相關的條文中仍能歸納出若干的限制——《基本法》第33條第4款所稱的“高權性質的權限”即為“絕對的國家任務”，須由國家自為履行，不得委由私人。參見黃錦堂：《行政任務民營化之研究》， 載《公法學與政治理論——吳庚大法官榮退論文集》，元照出版有限公司2004 年版，第492—493頁。

（3）法國：核心政府活動保留

法國雖然沒有就行政任務民營化的界限本身予以明確的立法規定，但1986年法國憲法委員會宣布有些核心的政府活動（core governmentl activities）和相關的公共服務是不能民營化的，由于它們來自于憲法，這些公共服務因而也被稱為“憲法性的公共服務”，包括司法、警察、國防、教育和衛生保健等。在憲法性公共服務的概念統攝之下，又區分了核心的政府活動和補充性的政府活動（complementaryactivities），并認為像道路清潔、拖車等補充性的活動可以外包。雖然法國直接就委外范圍予以探討的學者不多，但亦有學者從本質上不得締結契約的領域來對此進行分析——既然行政任務委外的載體是契約，那么不得締結契約的領域即為不得委外的領域。“有些特定領域，本質上與契約之性質不相容，若以契約的方式轉移至私人時，將被視為是職權的拋棄，故不得以契約方式來實現。法國判例將租稅權、警察權及命令權視為與契約不相容的領域；嚴格而言，此三項權力皆屬公權力的一部分，其實就是國家主權的化身……警察權是以管制為主要內容，以強制力為手段，其目的無非是要確保公共秩序與公共安全。此項職權向來被視為是國家的核心任務，不得轉移由私人代為行使。”陳淳文：《公法契約與私法契約之劃分——法國法制概述》，載臺灣行政法學會編：《行政契約與新行政法》，元照出版有限公司2004年版，第140—141頁。

2域外國家私主體參與行政任務界限之反思

從美國、德國、法國行政任務民營化范圍的立法、學說中，我們似乎能夠找尋出一些共通點。無論是 “本質上的政府職能保留”、“國家核心功能保留”，還是“核心政府活動保留”，都傳達出一種訊息：干預行政領域的行政任務例如警察、稅收因涉及到強制力的行使，對公民權利影響較大，一般應保留給國家來履行；而給付行政領域的行政任務如一般是賦予公民相關權益，故可以委由私主體來完成。

然而，這看似具有統一性且飽含解釋力的理論與各國行政任務民營化的實踐完全吻合嗎？事實上，在行政任務民營化的進程中，無論是自由化程度較高的美國還是相對保守的法、德都一定程度上超出了以上的界限。在美國，雖然一系列的法律和政策文件試圖闡明政府固有職能的內涵，明確政府職能外包的范圍，但是政府職能外包的范圍卻不斷被突破，無論是美國私人監獄的盛行還是伊拉克戰爭和重建中私主體的身影都表明了以上的政府文件僅具有參考意義。“在美國，很多學者都在思考民營化應該受到美國法律的限制，但在實踐中幾乎所有的活動都能民營化”，Manuel Tirard， Privatization and Public Law Values： A View from France， 15 Ind J Global Legal Stud，285，2008 “因此聯邦政府應保持足夠的靈活性去分配任務，而且即便非常接近核心主權權力的職能都有外包給私主體”。Jody Freeman， The Private Role in Public Governance，75 NYU L REV 543，2000. 在法國，雖然在理論上確立了核心政府職能與補充性的政府職能，并指出了憲法明確規定的核心政府職能是不能民營化的，但在過去的二十年里，法國亦通過立法允許私主體進入警務、司法、監獄、教育等領域。作為一項憲法性的公共服務，在理論上，教育是不能被外包的。然而，1997年憲法委員會卻宣布公民可以在公立和私立教育間進行選擇。結果，公立學校和私立學校在法國并存。和其他的憲法性公共服務一樣，之前能夠被外包的活動只限于補充性的職能，之后教育作為根本性的職能也可以由私主體提供。前引B20。 在德國，在行政財政狀況惡化、犯罪增加以及由此引起的公民強烈不安的背景之下，“行政活動的諸多領域中，即使在權力性行政最典型、侵害公民基本權利危險性最高的警察行政領域，在實務層面，通過各種形式、在行政難以覆蓋的領域，利用民間警衛業者的傾向正在增加”。[日]米丸恒治：《私人行政——法的統制的比較研究》，洪英、王丹紅、凌維慈譯，中國人民大學出版社2010年版，第175頁。 有學者亦指出，“刑罰執行的完全私有化不適法，但部分私有化是可以的；又如聯邦國防行政的個別管理因素的私有化是可以的，包括裝備、建筑物和船舶管理等；又如，航空管理不能完全私有化，但可以委托管理”；[德]漢斯·J沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第三卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第373頁。 而“英國的經驗非常清晰地表明沒有任何一個所謂的核心政府活動是不能民營化的”。前引⑧。

那么，如何來解釋這種現象，理論與現實的抵牾除了可以從功能主義的視角，即這些領域私主體的參與有現實的需要且產生實效外，它是否會受到規范主義的質疑且面臨合法性的詰責？事實上，仔細分析這些領域私主體的參與實踐，我們發現雖然私主體介入到所謂的警務、軍隊領域，但他們只是參與到不涉及公權力行使的那一部分行政任務。美國雖然有私人監獄，然而這些私人承包者主要參與提供衛生保健、食品供應、心理保健、文化教育、職業培訓等外圍服務，對私人公司以防止逃跑的武力使用權，對違反規則和制度囚犯的處罰權等核心業務并不享有。“美國憲法并不禁止將政府權力外包或授權給私主體，但其中最主要的憲法問題是涉及到對自由權、懲罰權以及保留給犯人憲法權利的剝奪。政府必須保留對犯人收監和釋放以及對基本權利的剝奪，其中包括紀律處分、假釋、良好行為、休假等的最后控制權。雖然對此沒有直接的案例，這些仍然是美國憲法正當程序條款下政府的憲法責任，因此最后的決定權不能被授權。因而，權力授予中重要限制的存在保護著公共利益和犯人的利益”。前引B17。 法國的監獄和國防領域雖然允許私主體加入，但并不是所有的活動都能參與，能夠涉足的也只是諸如住宿管理、餐飲服務等活動，而在警察領域，私主體既不被允許去控制也不被允許去逮捕公民，并且所有的活動都要嚴格受到公部門的監督。因而，即便法國將部分警察職能民營化，但國家仍然牢牢地保持對自由剝奪權的控制。前引B20。 因而，在行政任務多元化和復雜性的當下，籠統地討論哪個領域是民營化的禁區是不科學的且不具有指導意義，正如我國臺灣地區許宗力教授在論及民營化的界限時提出：“其一，以物理強制力為后盾的國家任務作為民營化禁區，應只是針對實質民營化而言，如果是行政委托與行政助手等非真正的、功能的民營化，因國家仍負執行之責，只是程度不等地假借私人之手執行而已，所以不在禁止之列。其次，當我們講到軍事、警察、司法等事務屬民營化禁區，只是概括地從一個較大區域，或整個范疇的任務領域作粗略觀察而言，其實，在每一較大區塊或整個范疇的任務領域，仍有進一步劃分更具體、更細致的項目與物理強制力的使用無涉，仍非不能以實質民營化方式，移轉由私人處理。”許宗力：《論行政任務民營化》，載翁岳生教授祝壽論文編輯委員會：《當代公法新論》（中），元照出版有限公司2002年版，第595—596頁。對此，Philip Kwhig教授亦認為，高權性質的行政任務固然構成私人承辦公部門業務的一個界限，但至于何為高權的性質，不得以傳統的干預行政或給付行政為簡單的劃分標準，毋寧應取向于個別工作職位的特性。要判斷某項行政任務是否屬于公權力主體的核心任務，必須依特定時空下的具體法秩序來決定。Philip Kunig， in： Ingo von Muench/ Philip Kunig （Hrsg），GG—Kommentar 轉引自黃錦堂：《行政任務民營化之研究——德國法的觀察與我國的省思》，載黃錦堂：《行政組織法論篇》，翰蘆圖書出版有限公司2005年版，第168頁。

三、我國私主體參與行政任務界限的思考

現代行政任務的多元化和復雜性決定了試圖給私主體參與行政任務的范圍列出詳細清單的努力多少有些徒勞。“作為一個憲法性的事務，去認定哪一項職能是本質上的政府職能是困難的。特別是，我們不能一致地去宣布任何一個特殊的政府服務不能外包給私主體”。Clayton P Gillette & Paul B Stephan III， Constitutional Limitations on Privatization，46 Am J Comp L Supp 481，1998 因而，在確定私主體參與行政任務的范圍時，一種新的視角需要被開拓。本文放棄對私主體參與行政任務范圍簡單列舉的嘗試，轉而以更為務實的態度，即通過構建私主體參與行政任務的廣度和深度來對行政任務委外的界限予以厘定。其中，所謂私主體參與行政任務的廣度所要解決的是哪些行政任務可以由私主體介入的問題，而深度所要解決的則是可以由私主體介入的行政任務能夠在多大程度上實行的問題。針對以上兩個問題，本文分別提出了基本權利保留原則和適度性原則。

（一）私主體參與行政任務界限的厘定

1私主體參與行政任務的廣度：基本權利保留原則

基本權利國家保留原則，是指如果私主體參與行政任務的結果會對公民的基本權利造成不利影響，該領域則面臨著私主體參與的限制。之所以要遵循基本權利保留法則，是因為現代民主國家存在的目的之一即通過行政任務的履行，實現公民的各項權利，至于行政任務到底是由政府獨立完成還是通過公私合作的方式共同完成只是手段的不同而已，目標都應指向更好的服務。因而，在私主體參與行政任務的過程中，需合乎基本權利保障之衡平性，考慮是否對公民的基本權利造成過度之侵害。以該原則來確定私主體參與行政任務的廣度時，可以從以下兩個層面進行分析：

首先，該原則的適用意味著即便是傳統理論中所謂的核心國家任務，如果在完成它時并不需要強制力的行使，或者只是屬于該行政任務中的輔助性部分，因這一部分行政任務的履行對公民基本權利的影響較小，則可以委外，但對于該行政任務中需要強制性行使的、決定性的那部分行政任務則不能委外。以爭議較大的私主體參與警察行政任務為例，反對者的觀點主要集中在：與一般的行政任務委外不同的是，警察行政任務是針對公共安全和秩序、保護公眾和個人免遭危險，是以國家武力為后盾的國家權力性活動的典型，應屬國家保留之范圍。事實上，傳統上被界定為干預行政領域的警察行政任務本身是非常寬泛的，根據《人民警察法》第6條的規定，我國公安機關的警察行政職權包括：（1）治安防范權；（2）治安管理權；（3）道路交通管理權；（4）消防管理權；（5）危險物品管理權；（6）特種行業管理權；（7）集會、游行、示威活動管理權；（8）戶政、國籍管理權；（9）出入境和外事管理權；（10）計算機信息系統監督管理權；（11）治安保衛指導和監督權；（12）法律、法規規定的其他警察行政職權。在如此多元的警察任務譜系中，既有涉及到強制力的行使并進而對公民權益造成影響的事務，例如制止危害社會治安秩序的行為、交通事故處理；也有不涉及到強制力行使并對公民權益影響較小的一般性的、輔助性的事務，例如治安防范、消防宣傳等，對于這些較小影響公民基本權利的事項完全可以外包引入私主體的參與。故當我們在判斷某一核心國家任務是否能夠引入私主體參與時，不能一刀切地認為整個警察任務都是私主體參與的禁區，它需要精細化的界定和分析。

其次，即使是給付行政領域的行政任務，如果在完成它時仍關乎公民基本權利與社會公平正義的實現，一般認為需要由政府提供和保障，不適宜委托其他主體行使。在干預行政和給付行政兩分的格局下，一般認為，給付行政領域的任務具有授意性，更多體現了國家對公民承擔的生存照顧義務，在法律保留原則的適用密度上亦較疏。但給付行政領域涉及到敏感的利益分配問題，給付行政任務的完成也會影響到公民的基本權利。因而，當給付行政任務的履行引入私主體時，亦應考慮基本權利保留原則。以社會保障為例，在福利國家時代，社會保障任務的范疇是非常廣泛的，涵蓋了社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫療保健、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助保障等社會措施。其中，對于關涉到低收入群體基本生存問題的諸如最低生活保障、帶有強制性質的社會保險等不能外包給私主體，只能由政府來提供。而其他多數福利事務諸如養老、一般的社會保險事務則可以轉由社會機構來承擔，以期有效緩解國家的行政和財政負擔。胡敏潔：《以私法形式完成行政任務——以福利民營化為考察對象》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》2005年第6期。 給付行政領域的委外同樣要遵循基本權利保留原則。

基本權利保留原則也是目前許多國家在行政任務民營化過程中所遵循的法則。例如，在一線經辦機構和電話服務中心方面，美國社保署沒有外包任何公共服務。之所以如此，是考慮到來經辦機構辦理業務的人通常需要提供一些重要的關于個人情況的隱私信息，如果因服務外包而導致美國居民個人社會保障的信息泄露，則有違行政任務委外的初衷。而針對社保署其他的活動，諸如出版物的印刷以及計算機系統的開發和維護等因不會涉及福利水平的審核或屬于個人隱私的財務信息的泄露則可以外包。參見楊丹：《美國社會保障的公共服務外包——訪美國社會保障署前署長朱安·巴納哈特》，載《中國社會科學報》2010 年7月1日第C04版。 在日本的私人監獄中，政府考量到其國民對于監獄這種負責監禁、矯正受刑人的工作，多抱持著要由公正的國家而非追求私利的民間企業來做的意識。因此，日本目前的PFI監獄，是將保安戒護以外的業務，例如膳食、洗滌、清洗、維持管理、教育等服務型、輔助性業務委托民間企業，而最核心的、有關保安、戒護等強制力的施行，則仍保留給國家公務員來執行。日本基本上還是認為矯正應屬于國家責任，只是在刑罰權行使之核心以外的事項可以委托民間來做。因而日本的法務省將PFI監獄稱之為官民與民間共同經營的混合型監獄。參見謝如媛：《美、日民營矯正機構之最新發展狀況與綜合評價》，載《“國立”中正大學法學集刊》2007年第23期。

總體而言，基本權利保留原則直接以行政任務民營化對基本權利是否重要為標準來判斷法律保留的范圍。該原則的適用意味著即便是干預行政領域的行政任務也并非全然不能引入私主體的參與，而即便是給付行政領域的行政任務也并不意味著都能引入私主體的參與。關鍵要落實到某一特定的行政任務本身。此種精細化的分析不僅是化解爭議、論證正當性的學理基礎，也是務實推進行政任務民營化的有效之舉。

2私主體參與行政任務的深度：適度性原則

如果說私主體參與行政任務的廣度是指哪些領域的行政任務可以民營化，私主體參與行政任務的深度則是指可民營化的行政任務在何種程度上實現的問題。易言之，廣度解決的是可否民營化的問題，而深度解決的問題是可以民營化的程度問題。在確定私主體參與行政任務的深度時，筆者認為應遵循適度性原則。所謂適度性原則，是指一國行政任務的民營化必須與該國的政治、經濟、文化發展等具體情況相匹配，盲目推行或過于謹慎都不是應該采取的態度。

如前所述，干預行政領域因限制公民基本權利的密度較強，私主體的引入必須要謹慎，而給付行政領域更多體現了國家對公民承擔的生存照顧義務，該領域行政任務引入私主體參與的可行性更大，但這并不意味著某一特定的給付行政領域的行政任務可以全面引入私主體的參與，亦即政府完全退出，由私主體成為該行政任務的唯一履行者。在給付行政領域的公私合作中，需要考慮到我國現階段公民基本生活保障程度不高以及監管機制尚不健全的事實，只能適時地引入私主體的參與，如果不考慮具體的現實情況，盲目地全面推進私主體的參與，不但不會有利于公民基本權利的實現，反而會消解這些權利。實踐中，在沒有任何配套設施的情況下，江蘇宿遷將除小學以外的公辦初中、高中、職業高中以及幼兒園都改為民辦，停止對這些學校的財政撥款，從而引發了有關“公正性”的廣泛批判即為適例。 參見《公辦教育也要民營化？》，資料來源于人民網：http：//www2qgltcomcn/wsrmlt/wyzs/2003/09/25/092504html，最后訪問時間：2015年7月5日。 而之所以會發生公交全線停運，全市70萬人出行受到嚴重影響的“公交民營化”失敗事件，參見《十堰公交民營化改制失敗》，資料來源于新浪網：http：//newssinacomcn/o/2008—04—17/030613748779sshtml，最后訪問時間：2015年11月18日。 除了私主體的逐利因素外，“城市公交整體民營化”的改革舉措亦難辭其咎。在宏觀的法律供給制度、利益協調機制，微觀的契約締結、履行以及政府規制能力不足的當下，試圖在某一個領域全面引入私主體必將潛藏著較大的危機——一旦在履行過程中出現問題，沒有任何的可替代方針來進行應急處理，對公民權益的影響也將會是致命的。因而，在引入私主體履行行政任務的過程中，一定要綜合考慮我國的現實經濟、社會發展情況，穩步推進。在諸如供水、供電、供氣、交通出行等關涉到公民日常生活、切身利益的領域，不宜完全授權給私主體來完成，政府應當保持一定的介入。

我國臺灣地區和域外國家就適度性原則的適用都有相關的經驗可茲借鑒。以我國臺灣地區高雄市實施垃圾清運民營化為例，市政府為防止業者發生勞資糾紛，而使收垃圾的作業停頓，乃決定實施民營化的行政區域不超過一半，以便政府得保持一定人力，隨時支援青黃不接區域的垃圾清運，必要時收回國家自己經營。參見前引B28，第607頁。 而日本在其國鐵民營化的改革中，為保障偏遠地區或虧損路線使用者的交通權，并沒有將其徹底的民營化，而是將部分欲廢除的偏遠線路改由第三部門鐵路來營運，從而確保公民享有具有公共利益性質的基本服務。參見林淑馨：《民營化與日本型第三部門——以鐵路個案為例》，載林淑馨：《日本型公私協力理論與事務》，巨流圖書股份有限公司2010年版，第96—97頁。

通過以上的分析我們可以深刻地體會到，私主體參與行政任務范圍的確定并非一個簡單的技術性問題，也并非一個單純的法律問題。同時，它沒有可以通行于各國的統一的標準，甚至本身也是在不斷的變化。所有理論上的探討都只可能提供一種思路，私主體參與行政任務范圍的理清仍然須借由實踐的探索、推動。“國家行政任務之核心內容為何，及其是否專屬于行政主體方可遂行，向來并未存有先驗之假設；而多將行政需求究應由誰來擔當之問題，基于因當時國家政治、經濟、社會、文化環境、時空背景之差異，委由當時之政治性判斷加以確定；而某項公共任務是否確屬公權力主體之特殊任務，必須依據特定時空背景下之具體法秩序，亦即憲法以及所有合憲性規范之規定來決定”。陳愛娥：《公營事業民營化之合法性與合理性》，載《月旦法學雜志》1998年第36期。

（二）私主體參與行政任務界限的保障機制

私主體參與行政任務界限的任何一種學說都只是理論上的證成，實踐中行政機關民營化范圍的嚴格遵循和有效落實還需借由其他的保障機制。正如法國學者在論及法國民營化經驗時所提及的，“認定一個活動是否是特殊的使命從而決定能否民營化并不是一件簡單的事情。但是，這并不意味著憲法性公共服務的種類是一個‘空蛋。的確，民營化范圍的限制只代表法國對公法價值的一個方面的保護，它需要與其他的法律制度一并被評估”。Manuel Tirard， Privatization and Public Law Values： A View from France， 15 Ind J Global Legal Stud 285，2008

1健全立法保障

如前所述，由于我國私主體參與行政任務尚處于起步未久階段，目前中央和地方主要通過指導性的政策文件或者比較零散的法律對于個別領域的私主體參與予以規范和調整，法制化程度很低。缺乏統一立法指引的民營化實踐出現保守和激進并存的不均衡狀態，嚴重的甚至侵害公民的合法權益。為了防止各級行政機關隨意理解行政任務民營化的內涵，擴大私主體參與行政任務的范圍，立法機關應該承擔起相應的責任，踐行法律保留原則。具體而言，首先，在私主體參與行政任務的一般法層面，應該盡快制定《行政程序法》。在該法中，一方面，應對行政委托的主體、對象、原則、委托權限、委托雙方的權利義務以及責任等實體問題和行政委托的程序問題做出明確規定，從而為干預行政領域的行政任務委外提供統一的法律依據。另一方面，考慮到給付行政領域的行政任務委外主要是借由合同這一載體，而行政合同在我國的運用尚處于探索、起步階段，立法機關單獨制定一部《行政合同法》時機并不成熟，為此我們可以借鑒德國和我國臺灣地區的立法體例，在《行政程序法》中專辟行政合同一節，對行政合同的內涵、原則、種類、成立要件、效力、行政優益權的行使、變更、解釋、違約責任、爭議的解決等進行統一規范，解決各地行政立法統一、效力低的問題。其次，在私主體參與行政任務的具體法層面，一方面，由于我國在公用事業方面的立法還比較滯后，至今沒有一部統領性的《公用事業法》來規范公用事業特許經營的內容和原則。故應先從基本法層面構建我國公用事業特許經營的基礎法律框架，對監管機構、監管職能、特許經營性質、程序、權益保障和風險承擔與控制等核心問題作出原則性規定，同時明確城市公共事業特許經營的公共性、平等性、公開性、誠實信用、信賴利益保護、權利保障等原則，明確公用企業的基本義務和接受社會公眾監督的義務，以此來奠定我國公用事業規制的法律基礎中的基本要素，改變城市公用事業特許經營現行規則體系之間存在的不協調、不配套以及管理缺乏有效法律依據的狀況。另一方面，我國目前亦沒有制定公共服務外包的專門法律，要改變這一制度無法可依的困境，我們可以考慮制定公共服務外包的專門性法律法規對政府購買公共服務的范圍和標準，服務對象的界定原則和方法等予以規定。同時，鑒于政府采購與公共服務外包的關聯性，我們亦可以進行《政府采購法》的修訂，把政府向社會組織購買公共服務的相關內容補充到這一法律中。而鑒于公共服務外包與財政、稅收的關聯性，亦需要對國家財政、稅收規定和法律進行改革和調整，明確和制定社會組織生產和提供公共服務所適用的公共財政規定和稅法。

2恪守行政謙抑

我國很多領域的改革走的都是一條政策先行、立法滯后的道路，政策具有的不穩定和隨意性給行政主管部門帶來了很大的裁量權，而裁量權的行使在給行政機關提供足夠創新和探索機會的同時，也滋生了權力濫用的溫床。在私主體參與行政任務的具體實踐中，行政機關基于各種心理，尤其是“卸包袱”的功利態度導致盲目推進公私合作從而背離其初衷的例子不少。例如前些年常見的以“保證外方固定投資回報的方式”來吸引國外投資的做法給政府帶來了巨大的經營風險，最后不得不通過中央政府頒布相關的政策來解決此爭議，而江蘇宿遷盲目推進醫療領域的民營化改革也是適例。為了有效遏制行政機關裁量權的濫用，在缺乏明確法律指引的當下，行政機關應恪守謙抑原則。

具體而言，首先，應當遵守法律優先原則。當法律已經就行政機關必須親自履行某一行政事務做出明確規定時，行政機關不得公然違反規定而引入私主體的參與。例如《行政處罰法》第16條“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”和《行政強制法》第17條“行政強制措施權不得委托”的規定則排除了私主體參與行政處罰、行政強制措施的可能性。其次，應遵守任務與方式相匹配的原則。對于干預行政領域的行政任務，一般應適用行政委托、行政助手、契約委外等方式，其中行政委托的運用一定要有法律、法規、規章依據；行政助手的遴選要有嚴格的標準；而契約委外的運用要慎重，一般只適用于輔助性的事項，且需有政府強有力的契約締結、監管能力做保障。總體而言，干預行政領域的任務原則上只允許低度的功能性民營化，實質民營化不在允許之列。而對于給付行政領域的行政任務，一般可采用公共服務外包和公用事業特許經營的方式，且無論是在外包還是特許經營的過程中，政府都應當提高自身的分析、預測、談判、規制能力，避免陷入“承包商主導”的被動格局。

3完善社會監督

在私主體參與行政任務的過程中，除了作為契約當事人的行政機關與私主體外，沒有參與契約簽訂的普通民眾才是權益受到最大影響的主體，因為行政任務的委外只是將原本由政府所應承擔照顧人民生活的責任轉移給私主體而已，公民作為公共服務之接受者的角色一直沒變。如果政府部門隨意將行政任務委由私主體后卻怠于行使監管職責，而私主體又在營利動機的驅動下，不認真履行給付職責，最終權益受到侵害的仍然是普通公民。因而，為了保護公民的合法權益，應通過建立一個“公民參與”的監督機制，對行政機關和私主體的行為予以督促，進而消解行政任務委外的“民主赤字”。

具體而言，該監督機制可以從以下三方面展開：首先，在確定要將某項行政任務委由私主體完成時，主辦行政機關為了確保政策的科學性和民主性，應充分征求專家的意見，展開相應的民意調查，對能否委外，如何委外等問題尋求公眾的意見，在此基礎上，形成良好的政策。其次，當行政機關決定將特定的行政任務委由私主體履行時，可以通過擬定委托契約草案的方式，將該行政任務委外所要達致的目標及服務品質予以明確，并于公開選擇受托機構前，以舉辦聽證會或其他公開的方式，讓相關主體（包括普通公民、相關的社會團體以及潛在的受托機構）有陳述意見的機會，以便共同形構契約的內容，確定可能的品質與成本標準。經由如此之共同參與方式，一方面，可避免由少數群體決定行政任務委外政策之走向，另一方面亦可使民眾不致于成為被動的接受者。參見李玉君：《社會福利民營化法律觀點之探討》，載《月旦法學雜志》2003年第102期。 再次，在私部門正式接管行政任務之后，為了督促其積極履行先前所簽訂的合約，主辦行政機關應當暢通公民反饋意見的渠道，認真受理普通消費者的投訴，確保公眾的利益不至于因為實行私人參與而受到損害。參見前引B12。 最后，在私主體履行行政任務后，行政機關應啟動績效評估機制，尤其要將公眾投訴率、滿意度納入評估標準，充分尊重作為最終服務者的公眾意見。同時，為了加強對評估結果的外部監督和確保評估的公正性，應當將評估結果予以公開，接受私主體和公眾的監督。

結語

源于西方“公共治理范式革命”下的公私合作制度，在我國各級政府的積極跟進以及行政革新的目標指引下，亦成為我國積極推動行政改革之模式。隨著該制度在各國的推進，私主體參與行政任務的范圍會越來越寬。然而，在公私合作尚處于起步階段的我國，私主體參與的范圍并非越廣越好。在法律制度供給仍不充分、政府監管制度仍不健全的當下，行政任務民營化雙刃劍的特性將會展現得更為充分。為了促進公私合作改革的成效達致最優，我們應該通過厘定私主體參與行政任務的界限，并建立相應的機制來保障界限得以遵守。

Study on the Boundary for the Private Entity to Participate in Administrative Missions

ZHANG Lu-ping

Abstract：Due to the internal tension between demands expansion and limited government， the participation of the private entity in administrative missions has been considered a common choice for many countries to break administrative monopoly and to implement reform of public administration since the second half of last Century. However， the private entitys participation should not be no boundary because national missions cannot be fully granted， protection of civil rights cannot be derogated and the supply of legal rules are sometimes inadequate. Therefore， it is suggested to adhere to reservation of basic rights and the appropriation principle， and further to improve legislative protection， to conform to administrative modesty and to strengthen social supervision， so as to achieve sound effects for the private entity to participate administrative missions.

Key words：private entityadministrative missionspublic interestcivil rights