地方人大常委會審議專項工作報告實行票決制的探討與思考

寧方民

近些年來，一些地方人大積極探索實踐無記名滿意度票決制，有效地“量化”對“一府兩院”工作的評價，增強監督的剛性和實效，取得了積極的實踐效果。本文結合人大開展滿意度票決制監督實踐，重點從理論層面對地方人大常委會審議專項工作報告實行票決制的做法做一些探討與思考。

一、票決制的概念表述

地方人大常委會審議專項工作報告實行票決制是指人大常委會對聽取和審議“一府兩院”專項工作報告或對“一府兩院”落實人大常委會審議意見的工作情況等進行的一種表決和評價，實際上就是由人大常委會組成人員采用無記名投票表決的方式，對提請審議的某項工作的認定，以量化的形式體現常委會組成人員對該項工作的滿意程度，是監督法實施后對工作評議方式方法的深化和延伸。

二、實行票決制的必要性

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，是監督法規定人大常委會監督的主要形式。依照法律規定，地方人大常委會每兩個月至少要舉行一次常委會會議，而每次會議的主要議題是聽取和審議“一府兩院”的工作報告，其中政府的報告占多數。從客觀實際情況來看，常委會會議結束以后，“一府兩院”對人大常委會的審議意見辦理情況一般主動反饋的很少，辦理的“動作”存在很大的應付性，所以，長此以往就形成了報告好與不好一個樣、落實與不落實一個樣。地方人大在實踐中普遍感到，這樣的監督既蒼白無力，又尷尬無奈。要改變這種狀況，引起“一府兩院”對人大監督的重視，做到報告前積極準備、認真對待；報告后，高度重視人大常委會作出的決議、決定及審議意見，能積極采取有效措施進行整改落實，從而形成人大與“一府兩院”的良性互動，不斷提高人大常委會的監督實效，樹立起人大監督的自信和權威。筆者認為，對聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告進行滿意度票決制不失為一個比較好的辦法。同時，也是對現行的地方人大常委會議事制度和工作程序做進一步的改進和完善的有效途徑。

三、實行票決制的法律依據

對專項工作報告實行滿意度表決是履行憲法和法律賦予的職責，是加強對“一府兩院”監督的需要。監督法第二章第八條明確規定：各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。安徽、河北、福建、河南、浙江等多數地方人大在制定監督法具體實施辦法時，在聽取審議“一府兩院”專項工作報告部分，大多都有這樣的規定：“提請常務委員會會議表決的專項工作報告，常務委員會組成人員半數以上不滿意的，常務委員會應當責成報告機關在本次會議或者下次會議上作補充報告或者重作報告。常務委員會組成人員半數以上對補充的報告或者重作的報告仍不滿意的，常務委員會應當作出相應的決議、決定?！币虼?，對“一府兩院”的專項工作報告進行審議和提出意見、建議，表示滿意的程度通過票決制體現出來，是人大常委會的職權和履行職責的重要形式，符合憲法和法律的規定。

四、實行票決制的重要意義

（一）實行票決制符合人大工作性質，順應對人大的新期待，貫徹了地方黨委支持保障人大依法行使監督權的要求。人大工作的主要特點是堅持民主集中制原則，嚴格依法按程序辦事，集體行使職權，集體決定問題。實行“一人一票”的表決制度，正是由人大及其常委會的性質和工作方式決定的，是在工作中堅持民主集中制原則的重要體現。當前我國正處在社會利益關系調整、社會發展轉型和全面落實依法治國的關鍵時期，人民群眾對民主法治建設的要求越來越高，對于作為國家權力機關的人大及其常委會有效發揮監督作用寄予厚望；地方黨委也迫切希望人大發揮好監督“一府兩院”的職能，集體行使好人民賦予的權力，保證國家機關依法高效運轉。

（二）實行票決制有利于促使人大常委會提高審議質量，強化人大監督職權，樹立人大監督權威。多年來，地方人大常委會對“一府兩院”提交審議的專項工作報告一般采用舉手表決和鼓掌通過的方式，幾乎全部“一致通過”；有的甚至在分組審議后就直接作出并通過審議意見，完全忽視或省略了對專項報告進行審議表決這一重要環節。從實際工作看，舉手表決、鼓掌通過或者直接通過，雖然簡單易行、便于操作，但其弊端顯而易見。一方面阻礙了常委會組成人員真實反映獨立意志的渠道，挫傷了其履職積極性；另一方面大大降低了人大常委會會議的審議質量和效果，長此以往人大常委會的審議就會形同虛設，這與地方人大及其常委會作為地方國家權力機關的地位不相符，與憲法和監督法賦予人大的職權不相稱。因此，地方人大常委會在審議專項工作報告的基礎上，增加滿意度測評環節，增加了對“一府兩院”工作的否定因素，它不僅會激發和重燃常委會組成人員依法履職的熱情，還會大大增強人大監督的剛性和實效，樹立人大監督權威。

（三）實行票決制有利于端正“一府兩院”接受人大監督意識，樹立人民至上的思想，促其依法行政、公正司法。過去人大聽取和審議“一府兩院”工作報告，多是程序性的，缺乏剛性制約。久而久之，報告單位也認為常委會審議專項工作報告只是“走走形式”“反正都會過”，以致敷衍了事、報喜不報憂，或避重就輕，泛泛而談。人大審議的建議意見或是沒人聽，或是聽了不帶回，或是帶回不管用，造成了“一府兩院”及其部門單位輕視甚至蔑視人大工作的“惡劣”后果。引入票決制后，情況變得完全不一樣了。由于將“面對面的透明”舉手變為“無記名的暗地”劃票，首先給報告人一個心理上的震懾，其次由于當場宣布表決結果，且將其存檔備案，作為日后評議、考核等工作的依據，更讓報告人“不敢怠慢”，使 “票決制”成為人大常委會促使報告部門改進工作的一個“殺手锏”。這些都有利于提高“一府兩院”對人大監督工作的重視程度，認真對待常委會的監督行為，積極落實人大常委會作出的決議決定和審議意見，對“一府兩院”和有關部門全面轉變職能、認真履行職責、嚴格依法辦事也起到了積極的推動作用。

五、基本做法

地方人大常委會審議“一府兩院”專項工作報告實行票決制，表面看只是在審議的基礎上增加了投票表決程序，但實際上這是一個環環相扣的系統性的工作，前期的調研、中期的審議、后期的落實都至關重要，都是關系票決制能否真正發揮實際效果的重要因素，因此要高度重視做好各項輔助和配合工作。

一是會前充分準備。要確保常委會對“一府兩院”專項工作報告作出客觀公正的表決，必須事先認真搞好專題視察或調研，全面、準確地了解真實情況。在每次常委會會議召開之前，要根據年度工作計劃和主任會議研究確定的議題，組織熟悉相關工作情況的常委會組成人員、部分人大代表和專家有針對性地進行調查，通過聽取“一府兩院”及有關部門工作匯報，深入第一線進行實地察看，自上而下，多方聯動，廣泛征求不同層次、不同群體的意見建議，了解和掌握第一手材料，在認真分析研究的基礎上形成調研報告，并于常委會會議召開7日前送達常委會組成人員，供審議時參考。

二是會中認真審議。認真聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是人大進行滿意度測評的關鍵環節，是能否客觀公正地對“一府兩院”工作作出評價的重中之重。為了提高常委會審議質量，盡量實行口頭審議與書面審議相結合、分組審議與聯組審議相結合的方法，并要適當延長會議審議時間。要實行重點發言人制度，根據常委會會議議題和組成人員專長確定重點發言人，發言人事先要參加議題調查、調查報告初審、聯組發言、審議意見書的起草等工作，發言要言之有物、切中要害，讓“一府兩院”負責人及列席人員心服口服，不再輕視人大。同時，實行人大代表列席會議和公民旁聽會議制度，以便常委會組成人員進一步了解相關情況。“一府兩院”及有關部門主要負責人列席會議，聽取意見，回答詢問。

三是嚴格票決程序。為確保表決票合法有效，按照人大審議專項工作票決制的有關規定，表決票加蓋人大常委會印章，根據審議專項工作報告內容設三個等次，即滿意、基本滿意、不滿意。與會組成人員結合審議情況，在相應等次欄內劃“√”，棄權的不劃任何符號。投票表決應在常委會對“一府兩院”專項工作報告審議發言結束后進行，由會議主持人組織投票表決，當場公布計票測評結果。滿意和基本滿意票合計超過組成人員三分之二的為通過，未超過三分之二或不滿意票數超過二分之一的為未通過。

四是注重結果分類處理。對專項工作報告測評結果為滿意的，工作報告予以通過。對專項工作報告測評結果為基本滿意的，報告機關應根據常委會組成人員的審議意見進行整改，并及時向主任會議報告整改情況。對專項工作報告測評結果為不滿意的，工作報告則不予通過，報告機關應限期進行整改，并在主任會議規定的時限內向常委會會議重新報告；常委會對專項工作報告再次進行滿意度測評。會后，常委會辦事機構匯總形成審議意見，連同表決結果向黨委報告，向“一府兩院”及有關部門反饋，提供給組織部門，作為評價、使用干部的重要依據；涉及垂直管理部門的，向其上級主管部門通報。同時，通過報紙、電視和刊物等新聞媒體向社會公開。

五是強化跟蹤問效。如果“一府兩院”針對未通過的專項工作報告進行了整改，但第二次報告仍未通過的，報告機關應向常委會主任會議作出檢查，由主任會議根據檢查情況對報告人或直接責任人提出處理意見：屬于常委會任命的人員，可以對其依法提出質詢案，由受質詢機關負責人在常委會會議上進行答復；可以建議黨委通過組織程序提出辭職、免職或撤銷職務，由常委會會議審議決定；必要時依法啟動罷免程序。不屬于常委會任命的人員，由常委會建議黨委采取組織措施。

六、探討與商榷

為了更好地完善票決制，將票決制引向深入，進一步提高人大監督實效，筆者認為有必要就幾個具體環節和問題，做進一步的探討與商榷。

一是明確票決主體。票決制是人大常委會集體行使職權的典型表現方式，參與主體毫無疑問應該是人大常委會組成人員。列席會議的人大代表和其他相關人員可以在審議時發表自己的意見，引導他們暢所欲言，但由于列席的人大代表不是常委會組成人員，所以不能擁有投票權，不能參與表決。

二是合理劃定票決范圍。據調查了解，現在地方人大多數的做法是對年度內聽取審議的“一府兩院”專項工作報告都要進行票決制，可地方人大常委會一年中要聽取審議的專項工作報告一般在10件左右，如果對這些工作報告都進行票決，恐怕力不從心，如果后期督促整改、詢問質詢等措施跟不上，就會使票決制的實際效果大打折扣，久而久之就會流于形式。鑒于此，我比較贊同一些地方人大有選擇、有重點地進行滿意度測評的做法，每年選取3至5項涉及改革發展穩定大局和人民群眾關心關注的深化改革、法治建設、經濟轉調發展、戰略性新興產業發展、環境保護、民生保障等方面內容的專項工作報告，納入票決制的范疇，突出重點，集中精力一抓到底，以實際成效取信于民。

三是對兩次報告均未通過的處理。有部分地方人大常委會在“表決辦法”里這樣規定：被評為不滿意的專項工作報告，整改情況經人大常委會再次投票表決仍不滿意的，將撤銷相關責任人的職務。我認為上述做法過于“沖動”，剛性有余，彈性不足，不利于改進工作，也不是票決制的本意和初衷。我比較贊成有些地方人大這樣的做法：對再次報告仍未獲得通過，人大常委會可以通過新聞媒體予以“曝光”。同時，報告機關應向人大常委會主任會議作出檢查，由人大常委會主任會議提出處理意見。處理意見中應主要包括：視其情況對有關責任人采取詢問或質詢等剛性措施，并提請常委會會議審議通過。如果詢問或質詢程序走完后，報告機關的工作報告仍未通過，這時可以考慮啟動罷免程序。

四是建立健全相關配套制度。票決制是一項系統的工作，要扎實有效地做好它，關鍵是要依照法律規定，完善地方各級人大常委會對“一府兩院”工作報告實行票決的相關配套制度，修訂完善《人大常委會議事規則》《聽取和審議“一府兩院”工作報告無記名投票表決實施辦法》《人大常委會關于督促辦理決議、決定及審議意見的辦法》《審議意見轉送反饋辦法》和《人大常委會啟動和實施詢問、質詢及罷免等監督工作的暫行辦法》等，對常委會審議表決的事項、方式、步驟和辦法作出統一而明確的規定，以便增強票決制的法定性和權威性。

（作者系山東省萊蕪市人大常委會研究室副主任）