近年來人民代表大會制度理論研究述評

孫林晚+++劉肖委

近年來，學術界和理論界在黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會精神以及習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話精神的指導下，有力地推進了人民代表大會制度理論的一系列基本問題的研究，不僅公開發表了一批高質量的學術論文，還出版了若干高水平的研究性論著和文獻資料集，需要特別指出的是，黨的十八大以來，關于人民代表大會制度理論和實踐研究的專門性學術機構陸續成立，若干國家級的重大攻關課題相繼立項。本文主要就廣大學者在此問題研究中所普遍關注的熱點內容作一評述，主要涉及人民代表大會制度的性質和內涵；人民代表大會制度的必然性和優越性；人民代表大會制度的發展歷程及突出成就；堅持和完善人民代表大會制度的意見建議等多個方面。

一、人民代表大會制度的性質和內涵

在我國的國家政權組織體系中，人民代表大會制度集中體現國家政權的根本性質、國家發展的根本任務和國家活動的根本原則，一切國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，國家各方面制度都由人民代表大會制度派出和延伸，國家各項事業的發展和各項工作的開展都依照人民代表大會制定的法律法規進行，并由我國現行憲法及相關法律所明確規定。因此，人民代表大會制度在國家制度和國家生活中具有根本性質，在國家政權組織體系中具有根本地位，是我國的根本政治制度。關于作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的 “根本性”，學術界認為其“根本性”集中體現為：它直接全面地反映了我國國家政權的階級本質，最充分有效地體現了廣大人民群眾的意愿和利益需求；它最有效地保證了人民行使當家作主的民主權利，最大限度地體現了直接民主與間接民主相結合的社會主義民主原則的基本要求；它反映了我國政治生活的全貌，勾畫了我國國家制度的基本框架，能夠較好地適應中國共產黨作為執政黨對國家生活和社會生活實行政治領導的需要，完全符合我國的國情；它涉及國家政權產生、運行以及鞏固的所有環節和方面，能夠全面反映我國國家政權建設的多樣化特點[1]。

近年來，對于人民代表大會制度在中國特色社會主義制度中的根本性地位的研究呈現出多層次、多角度的特點。學者們分別從人民代表大會制度在發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明中所發揮的基礎性作用，在實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一中所發揮的根本性作用等方面對該制度的性質和地位作了深入細致的研究與探討。

如有學者指出，人民代表大會制度是我國人民創造的，用以實現人民當家作主的政權組織形式。它從政體上保證了人民權利與國家權力的統一，體現了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，維護了憲法和法律規定的各項人權與基本自由。也有學者認為，人民代表大會制度是我國社會主義政治文明的重要制度載體，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要制度載體。它不僅是黨有效實施對國家社會領導的主要途徑，也是人民當家作主的根本途徑和最高形式，更是全面推進依法治國基本方略的力量源泉和基礎平臺[2]。還有學者提出，人民代表大會制度在中國特色社會主義制度體系中是根本層面的制度。它作為一種政體，提供了人民掌握國家權力的途徑和方式，與我國工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體相適應，決定了國家的一切權力屬于人民，保證了人民當家作主，體現了社會主義制度的本質[3]。

關于人民代表大會制度的內涵，有學者曾指出，黨和國家以文件的形式對人民代表大會制度作出正式闡釋，最早可以追溯至1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議上劉少奇所作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》[4]。改革開放以來，不少學者都曾依照憲法及相關法律的規定對人民代表大會制度的內涵作出過探討，雖因分析介入的角度不同在結論上存在差異，但也僅僅是在內涵的豐富度上有所區別而已。

經過近些年的研究，學者們普遍認為，人民代表大會制度是在中國共產黨領導下以人民當家作主為基礎的、以人民選舉產生的人民代表大會為核心的整個政權體系、政權組織制度，是包含了各級人大以及由它產生的其他國家機關的組成、職權、活動原則和相互關系的制度，是涵蓋了黨與人大、人大與人民、中央與地方國家機構職能劃分關系等的制度[5]。具體而言，人民代表大會制度的內涵包括以下八個方面的內容：（1）實行人民當家作主，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，人民通過各種途徑和形式管理國家與社會事務。（2）實行民主選舉制度，各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。（3）確立國家政權組織形式，國家各級行政機關、審判機關、檢察機關都由本級人民代表大會產生，對人大負責，受人大監督。（4）在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，國家機關實行職權分工、各司其職和嚴格的工作責任制。（5）在中央的統一領導下，確定中央與地方的職權劃分，充分發揮地方的主動性、積極性。（6）實行依法治國，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威，建設社會主義法治國家。（7）實行民族區域自治制度，保障各少數民族的合法權利和利益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。（8）堅持中國共產黨的領導，充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢。人民代表大會制度的八個方面的內涵比較詳細、明確地闡明了我國人民與國家的關系、公民與國家的關系、民族間的關系、國家政權如何組成、國家結構形式（中央與地方間的關系）、國家機關相互間的關系、國家機構奉行的共同原則以及中國共產黨在國家政權中的地位。

二、人民代表大會制度的必然性和優越性

一個國家選擇一種什么樣的政治制度，歸根結底是由這個國家的國情和性質所決定的。“在我國實行人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造，是近代以來中國社會發展的必然選擇，是中國共產黨帶領全國各族人民長期奮斗的重要成果，反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望。”[6]胡錦濤在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上所作的上述講話，比較集中地對在中國實行人民代表大會制度的必然性作出了回答。當然，這段論述也被此后學界在探討這一問題時奉為圭臬。

有學者就明確指出，近代以來的歷史實踐表明，人民代表大會制度是中國近代歷史發展的必然結果，是中國人民的歷史選擇，是中國人民對人類民主、文明事業的重要貢獻[7]。也有學者強調，人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民獨創的政治制度，是馬克思主義國家學說與中國政治社會文化實際情況相結合的產物，是中國人民翻身做主、掌握自己命運的偉大創造[8]。有學者認為，人民代表大會制度是適應中國歷史傳統與現實國情的民主制度，是超越資產階級民主模式的民主制度，是契合社會主義法治理念的民主制度[9]。

人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的政治制度。在其不斷鞏固和發展的歷史進程中，顯示出強大的生命力和巨大的優越性。黨的相關文獻多次對人民代表大會制度優越性這一問題作出過闡釋，概括起來主要有以下四點內容：人民代表大會制度，保障了人民當家作主；動員了全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設；保證了國家機關協調高效運轉；維護了國家統一和民族團結。近年來，不少學者在此認識基礎上對此問題作了進一步的研究和探討。如有學者指出，人民代表大會制度是最能體現中國共產黨執政理念的民主政治制度，是最能保證人民當家作主的民主政治制度，是最符合中國國情的民主政治制度，是最重效率、最有效率的民主政治制度，是與時俱進、充滿生機和活力的民主政治制度[10]。也有學者提出，人民代表大會制度的巨大優越性就在于：它為人民當家作主創建了最好的組織形式；為社會主義制度奠定了堅實的政治基礎；為國家機構協調高效運轉確立了規范的政權架構；為維護國家統一和民族團結提供了有力的制度保障[11]。

我們要積極借鑒人類社會創造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不照搬西方那一套，絕不搞多黨輪流執政、“三權分立”、兩院制。為什么在中國必須堅持人民代表大會制度，而絕不能搞西方式的“三權分立”呢？對此，有學者明確指出，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。人民代表大會制度作為我國的政治制度，之所以行得通、有生命力、有效率，緣于它是從中國的社會土壤中生長起來的。這樣扎根于中國的社會土壤、汲取充沛養分的制度，才是最可靠、也最管用的制度[12]。也有學者更深刻地指明，人民代表大會制度為人民當家作主創建了最好的組織形式，在中國歷史上第一次建立起了人民大眾管理國家、管理社會的國家體制，有力地保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，享有憲法和法律規定的廣泛的民主、自由和權利。這也是我國人民代表大會制度與西方議會制度最本質的區別[13]。

當然，也有不少學者認為，我國實行人民代表大會制度而不采用西方“三權分立”和“兩院制”的政治制度模式，除去由近現代中國的歷史和國情的決定因素外，還有一個重要原因，就是我們要從制度上克服西方“三權分立”制度的局限性，創立真正意義上的由人民當家作主的新型政治體制[14]。關于“三權分立”制度的局限性。有學者將其概括為如下三個方面的內容：“三權分立”沒有解決國家權力凌駕于社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制；在“三權分立”之下，人民不是國家的主人和民主的主體，公民權利與國家權力處于對立狀態，公民權利經常遭到國家權力的侵犯，同時也成為抵抗國家權力的力量；以權力制約權力為特征的“三權分立”，互相掣肘、互相扯皮，降低甚至喪失了效率，使國家機器不能適應社會發展變化的需要[15]。也有學者鮮明地指出，“三權分立”制度在產生300年后的今天已發生嬗變。當今“三權分立”制度的分權性質、“分權”原則、“制衡”原則等都發生了嬗變，從而使這種制度存在著議行相悖、議行分離；政令不統一、行政效率低；政府執政不穩等制度弊端[16]。

此外，也有學者對作為國家政體的人民代表大會制度和“三權分立”制度之間存在著的根本區別作了細致地分析。如學者們一致認為，我國的人民代表大會與西方議會、人大和“一府兩院”的關系與西方國家國家機關間關系、人大代表與西方議員之間都有著本質的區別。

三、關于作為國家權力機關的人大與作為執政黨的中國共產黨之間的關系

自人民代表大會制度正式確立以來，學者們普遍認為，困擾人大制度運行的首要問題就是作為國家權力機關的人大與執政黨的關系沒有理順，人大及其常委會沒有相應的法定權威。關于執政黨與人大之間的關系定位，雖然在黨的許多重要文件中都曾作出過如下規定：黨要支持人大依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，把各級人大建設成為名副其實的權力機關，切實尊重和維護國家權力機關在國家生活中的地位，充分發揮國家權力機關在國家生活中的作用。凡涉及改革、發展、穩定的重大事項，以及廣大群眾切身利益的事項，應在決策和決策執行過程中提請同級人大討論決定。

但是，在長期的政治實踐中，由于我們沒有政黨立法，執政黨在領導國家權力的過程中無法可循，黨的領導與人大享有的法定憲法權力界限不明，實際運作中往往相互重疊，互相取代，既影響了執政黨的權威，也不利于國家權力機關和整個國家憲政體制的依憲運行，導致雙向削弱、權責不明、權責分離。因而，如何理順執政黨和國家權力的關系是一個難以解決但又必須妥善解決的問題。

學者們普遍認為，執政黨與人大的關系大致可以化約為以下幾個問題：黨的領導決策權與人大重大問題決定權、黨管干部與人大人事任免權、黨規黨法與國憲國法之間的關系如何協調處理？執政黨的活動是否納入人大監督范圍以及人大如何對黨監督？

不少學者對如何理順執政黨與人大之間的關系提出了建議。有學者提出，執政黨與人大的關系是當代中國錯綜復雜的政治關系中最為核心的關系，由此構成的權力軸心是國家權力結構的主軸。要理順執政黨和人大之間的關系，在理論上，應圍繞這個權力主軸，科學構建具有中國特色的領導權、人大權、行政權、司法權、監督權構成的“五權架構”，其中，領導權是核心，人大權是根本；在實踐中，尤其是在領導權的配置上，有必要總結實踐經驗，通過憲法和基本法的明確授權，規定中國共產黨對國家和社會的領導權，界定領導權的范圍、內容，設定領導權的邊界，依法明確領導責任[17]。也有學者更進一步提出，以人大制度為框架，理順人大權力與黨的領導的關系，可循著以下五個步驟進行探索：第一步，真正落實黨的領導是政治領導、組織領導、思想領導思路；第二步，人大中的黨組只起監督保證作用；第三步，全力支持全國各級人大及其常委會的各項工作；第四步，尊重憲法，尊重人大，尊重人大代表的選擇；第五步，探索建立長效的協調和協商機制[18]。

也有部分學者認為規范執政黨和人大的關系，不僅要依靠黨的支持和幫助，更要把相關方面的立法工作提上議事日程。有學者就明確指出，規范黨委與人大關系，一要依靠黨的紀律；二要依靠國家的法律。只有法律才能既約束黨委又能約束人大，因此有必要頒布“黨委與人大關系法”，將“黨政領導干部提拔任用條例”等一系列規范黨委與人大關系的紀律上升為法律，為實現黨委與人大關系的規范化、程序化、公開化、明白化提供法律和制度保障。只有黨委和人大有章可循，人民群眾及政協有法可依，黨的領導、人民當家作主和依法治國才能落到實處[19]。也有學者進一步指出，理順“黨”“國”關系，既是一個法律問題，更是一個政治問題，需要大力度的政治體制改革才能最終解決。現階段可行的辦法，就是從中國的實際需要出發，進行政黨立法。通過政黨立法，規范執政黨的領導地位、領導方式和領導程序，劃清執政黨與國家權力機關在具體權力行使上的職權范圍和責任界限，實現執政黨和國家權力機關共同加強的“雙贏”，從而理順憲政權力內部關系，強化憲政監督和憲政法律責任，并逐步解決權力腐敗和效率不高的問題[20]。

四、關于改革開放以來我國人民代表大會制度建設所取得的成就和經驗

人民代表大會制度自1954年正式確立以來，已走過了60余載的風雨歷程，期間歷經了全面確立（1954～1957）、曲折中發展（1957～1966）、遭到嚴重破壞（1966～1978）、恢復和完善（1978至今）等階段。自1978年黨的十一屆三中全會以來，人民代表大會制度進入了新的歷史發展時期，制度建設和發展都取得了豐碩成果：基本上確立了具有中國特色的法律體系；監督作用不斷加強，角色地位不斷強化；選舉制度不斷完善，促進了公民有序政治參與；人大代表的能力和素質不斷提高；人大自身組織建設不斷加強和完善[21]。

不少學者都曾對改革開放以來我國的人民代表大會制度建設所取得的顯著成就作出過總結，概括起來，主要有以下幾個方面：在選舉制度方面，從等額選舉發展為差額選舉，直接選舉從鄉級擴大到縣級，從城鄉按不同人口比例產生人大代表到按相同人口比例產生，實現了一人一票，人人平等；在人大組織制度建設方面，在縣以上地方人民代表大會設立常務委員會，在全國人民代表大會和較大的市以上的地方人民代表大會設專門委員會；在人大的職權方面，賦予全國人大常委會經常性的立法權和憲法監督權，賦予省級人大及其常委會與較大的市人大及其常委會制定地方性法規的權力[22]。

也有學者對改革開放以來人大自身建設方面的顯著進展作了總結。集中表現為：在全國人大及其常委會組織建設方面，主要完成了以下兩項工作，推進了全國人大常委會委員的專職化和年輕化，完善了全國人大的專門委員會制度。在地方人大及其常委會的組織建設方面，經過全國人大及其常委會前后四次對地方組織法的修改，地方人大及其常委會在內部組成、任期調整、職權設置和人員產生方式等方面都實現了重大改革，加強了地方人大及其常委會的組織建設。與此同時，各級人大及其常委會在實踐工作中逐步探索出了一套成熟的工作機制，立法權、監督權、重大事項決定權等各項法定職權的行使也日漸走向制度化和規范化[23]。此外，還有學者將改革開放以來我國人民代表大會制度建設所取得的基本經驗歸結為以下六個方面：必須堅持馬克思主義國家理論與中國實際相結合；人大工作要自覺接受黨的領導；人大工作要服從和服務于國家大局；人大工作要堅持民主、務實和嚴格依法辦事；人大要不斷加強和改進自身建設；正確處理堅持與完善人民代表大會制度的辯證關系等[24]。

當然，關于現階段人民代表大會制度運行中存在的不足和缺陷的分析，也是不少研究者關注的熱點問題之一。學者們一致強調，在充分肯定我國人民代表大會制度的優勢的同時，也應該看到，與已有數百年歷史的西方議會制相比，人大制度從產生到發展畢竟只有短短的幾十年，它必然存在著不夠成熟或待完善之處。綜合近年來學者關于此問題的研究成果，可以將現階段人民代表大會制度運行中的不足概括為以下幾個方面的內容。首先，人大代表的選舉產生缺乏必要的競爭機制和科學的制度安排，選民參與選舉的主動性、嚴肅性不夠，代表榮譽感有余而責任感不足。其次，人大作為國家權力機關的全權地位并沒有完全轉變為一種制度實踐，除立法權外，重大事項決定權、對“一府兩院”的監督權和重要人事任免權等法定職權都沒有得到很好的落實。再次，黨對人大的領導與人大對黨的監督應該是相契合、相協調的，兩者完全可以統一到“共產黨執政的實質是人民當家作主”原則上來，但在實際政治生活中，往往會出現重視一方面而輕視另一方面的失衡現象[25]。

五、改革和完善人民代表大會制度的建議

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強社會主義民主政治制度建設，推動人民代表大會制度與時俱進。”經濟社會發展的新變化、人民政治參與積極性的不斷提高、解決前進中面臨的諸多矛盾和問題、全面深化改革開放的推進等都要求進一步發展和完善人民代表大會制度[26]。

人民代表大會制度之所以具有強大的生命力和巨大的優越性，就是因為這一制度具有與時俱進的品質。有學者在回顧和總結人民代表大會制度發展史時就曾深刻指出，這一制度能夠根據社會主義現代化建設各個時期的實際和發展需要，及時地進行改革和完善，努力探索保障人民當家作主的各種新形式、新機制[27]。

完善和發展人民代表大會制度，沒有現成模式可以照搬，要靠我們在實踐中不斷探索和創新。近年來，不少學者都曾從不同層面、不同角度對如何堅持、發展和完善人民代表大會制度提出意見和建議。

如有學者就強調，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是中國特色社會主義民主的根本特征，是發展和完善人民代表大會制度必須堅持的基本原則。只有堅持三者的有機統一，才能推動人民代表大會制度與時俱進，才能實現黨對國家和社會的領導、保障和實現人民當家作主，切實貫徹依法治國基本方略[28]。也有學者提出了基本相同的觀點，認為根據十八屆三中全會《決定》和習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上重要講話的要求，堅持和完善人民代表大會制度，要做到“四個必須”，即必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導，必須保證和發展人民當家作主，必須全面推進依法治國，必須堅持民主集中制。把人民代表大會制度作為國家治理體系的重要支撐，推進其現代化[29]。