完善我國西部濕地開發中生態補償機制的對策思考

楊柳薏++羅鋒懋

摘要：當前我國西部濕地在開發的過程中遇到諸多環境問題。完善西部濕地生態補償機制來解決有關問題，已成為法治建設中的重要一環。通過完善濕地生態補償的法律體系、確定西部濕地開發中生態補償的標準、建立濕地生態補償專項基金、加快西部濕地生態補償機制的試點推廣等途徑，可不斷推進和完善西部濕地生態補償機制工作，為推動西部濕地生態環境發展提供法律保障。

關鍵詞：生態環境；西部濕地；生態補償；法律保障

中圖分類號：F32322文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）05-0072-03

我國西部地區濕地資源非常豐富，占據了全國濕地面積的一半以上。自從我國實行西部大開發戰略以來，西部地區的部分省市也建立起了一些濕地公園、濕地自然保護區以及濕地保護小區，個別地方頒布了濕地保護的地方性法規，如《廣西濕地保護條例》，為保護濕地資源、開發西部濕地生態旅游提供了良好基礎，也取得了一定成效。然而，權威調查數據顯示，盡管近10年來我國濕地保護力度不斷加大，但是濕地面積仍然減少了33963萬公頃，減少約882%，[1]一些西部濕地資源開發者由于缺乏環境保護意識，對濕地資源過度開發，造成濕地面積不斷萎縮、濕地生態環境破壞以及濕地生態功能退化。由此可見，濕地保護形勢仍然不容樂觀，濕地保護工作緊迫而嚴峻。濕地生態補償機制是一種以保護濕地生態環境，促進人與自然和諧發展為目的的制度安排，完善濕地生態補償機制對保護濕地資源、促進濕地資源的合理開發具有重要的引領作用。

一、西部濕地資源及現狀概觀

1西部地區濕地資源及現狀。我國是世界上濕地資源最豐富的國家之一，濕地面積有3848萬公頃，位居世界第四、亞洲第一，占全球濕地的10%左右。我國西部地區包括西南地區的川、滇、桂、黔、渝、藏和西北地區的寧、青、陜、新、甘、內蒙古十二個省、市自治區，總面積685平方千米的土地，而濕地面積則達到了18795 萬公頃，約占全國濕地總面積一半以上。其中，海拔在3000米以上的濕地面積有925 萬公頃，約占西部地區濕地總面積50%。而青藏高原高寒濕地、西北內陸濕地、西南（云貴高原、四川盆地）濕地則位于全國濕地七大片區之中。

青藏高原地區屬于高原寒冷氣候，且是多江河流之發源地，河谷地區較多，常年水流平緩，排水不暢，雨水蒸發較弱，凍土難以下滲，因此容易形成大面積并且連片集中的高原高寒濕地；西北內陸地區由于常年缺水、干旱，容易形成以內陸河兩岸的沼澤以及下游湖泊為主的“生命綠洲”濕地，并且隨季節變化明顯，加上氣候干旱，蒸發劇烈，因此形成了西北地區鹽沼和咸水濕地；西南地區地處南亞熱帶季風氣候區，常年易受印度洋氣流的影響，同時三江（長江、怒江、瀾滄江）以及珠江、紅河等江河穿流而過，是我國水資源最充沛、最豐富的地區，因此河流兩岸常發育充足的濕地，如全國著名的廣西濱海濕地、桂林會仙喀斯特濕地以及紅樹林濕地。特別是作為國際旅游勝地的桂林，會仙濕地最具代表性，其為罕見的巖溶湖泊，喀斯特地貌保存著被譽為“植物大熊貓”的野生稻原生種，是廣西亞熱帶巖溶峰林地貌中天然湖泊面積最大、最有研究價值、保護價值極高的典型濕地。西部地區囊括的濕地資源，把湖光山色、古老文明與民俗民情融為一體，吸引了大批中外游客觀光游覽。

2西部地區濕地保護現狀。據不完全統計，截止到 2014年 12月，西部地區12個省區里面共有7個省級政府頒布了地方性濕地保護條例，即甘肅省（2004 年）、陜西省（2006年）、內蒙古自治區（2007年）、寧夏回族自治區（2008年）、四川省（2010年）、西藏自治區（2011年）、廣西壯族自治區（2014年）。此外，重慶市已經公布了《重慶市濕地保護管理條例》草案，并發布了《重慶市濕地公園管理暫行辦法》等關于保護濕地公園的規范性文件。另外，在西部地區也有一些市、縣頒布實施了市、縣一級的地方性濕地保護條例，如云南玉龍納西族自治縣（2003年）、四川阿壩藏族羌族自治州（2009年）、西藏拉薩市（2010年）、內蒙古包頭市（2010年）等等。

由此可見，西部很多省市已經意識到了保護濕地資源的重要性與必要性，并通過制定地方性的法律法規對濕地以及濕地管理等進行規定。但是筆者通過統計分析后發現，在西部地方頒布的濕地保護立法中缺乏國家統一層面的立法指導，并且缺乏與之相配套的具體的實施細則或者實施辦法。目前，我國在濕地、海洋、森林三大生態系統的立法中唯有濕地保護缺乏國家統一立法，像海洋和森林在國家層面的立法有《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國森林法》。可見，關于濕地保護的西部地區的地方立法已經走在了國家立法前面，造成地方立法缺乏上位法對下位法的統一引領與指導，因此容易造成地方性立法缺乏統一性、前瞻性以及實際操作性，往往使得地方立法規定過于籠統和抽象，無法發揮法律法規的應有作用，影響了立法的質量與水平。

二、西部濕地生態補償存在的主要問題

1傳統因素對濕地生態補償機制的制約。在西部濕地資源開發中制約生態補償機制的傳統因素主要有市場失靈與政府觀念等兩個方面。

其一，開發商過于追求經濟利益。濕地環境資源是經濟活動的基礎，從經濟學來看，濕地資源屬于公民可以共同享用的公共產品，很多研究表明，公共產品因為不具排他性，其使用和保護容易產生外部性問題及搭便車行為。外部性和搭便車問題的實質是市場失靈。眾所周知，市場并不是萬能的，它對濕地等自然資源的調節有其固有缺陷；企業為追求利潤也往往置濕地生態環境于不顧。在經濟開發、旅游產業發展過程中，濕地資源的公共性特征使之難以劃分產權歸屬，企業都想利用這類公共產品而不付費，這類行為一旦蔓延，必然會加劇濕地資源的過度開發和使用，從而破壞濕地生態環境，妨礙西部濕地資源開發中生態補償機制的建立。

其二，政府對濕地生態補償不夠重視。旅游業具有高度的資源環境依賴性，[2]一個城市，尤其是旅游城市，其旅游產業對一個地區經濟的拉動作用比較明顯。我國西部很多城市和地區把旅游產業看作是重要的經濟支柱和財政來源，對開發商過度開發濕地資源的行為不夠重視，造成其在濕地生態補償機制建立上動力不足，責任意識不強，有的雖然制定了相關濕地生態補償機制，但沒有長期有效地運作下去。

2濕地生態補償的法律保障機制不健全。隨著我國全面依法治國的展開，生態補償法律制度日益受到政府相關部門重視。但同時必須清醒地看到，西部濕地資源開發中生態補償的法律保障機制仍存在一些問題，具體表現如下。

一是濕地生態補償配套法律法規不健全，缺乏有效的法律保障。目前西部地區出臺的有關濕地資源、濕地保護、濕地管理以及濕地生態補償方面的地方性法規、機制還不夠完善，條文零散不成體系，缺乏與之相配套的具體的實施細則或者實施辦法。特別是缺乏對補償標準、補償方式、補償對象以及補償范圍等方面的具體規定，僅僅局限于籠統性、原則性的規定，缺乏具體的可操作性，難以落實。如在《廣西壯族自治區濕地保護條例》第6條“縣級以上人民政府根據濕地保護需要建立濕地生態補償制度。因保護濕地生態需要致使相關權利人的合法權益受到損失的，縣級以上人民政府應當按照有關規定給予補償，對其生產、生活造成影響的，還應當作出妥善安排”的規定中，缺乏具體明確統一的補償規定，導致在實際的操作中濕地生態補償不能根據法律規定依法、依理進行。同時，我國在濕地保護方面缺乏統一的國家立法，當下，從中央到地方層面，鮮有出臺與生態補償機制建設相配套的法律法規。盡管部分法律法規包含了生態補償的某些規定，但沒有一部高屋建瓴、統領全局的權威法律，缺乏關于生態補償基本法以及生態資源保護法方面對濕地補償的具體程序、方式、標準等制度，在濕地生態價值以及濕地資源的產權等確認方面尚未形成統一的認識與規定。

二是濕地生態補償的法律設置缺乏相關調研環節。例如，一些西部地區的地方政府在建設某個濕地主題旅游項目或者允許某個旅游公司開發濕地資源之前，往往沒有對該項目潛在的濕地環境破壞，以及對周邊居民的影響進行事先評估，也未充分聽取各方意見、接受各方監督，就人為地設置某些濕地生態補償法律法規，而這些法律法規又基于利益的博弈，缺乏對企業和政府責任的明晰規定，導致法律法規的公信力不強。博登海默在其著作《法理學——法律哲學與法律方法》中說道： “對平等的追求促使人類同那些根據合理的、公認的標準必須被認為是平等的待遇卻因法律或管理措施所導致的不平等待遇進行斗爭。它還促使人類去反對在財富或獲取資源的渠道方面的不平等現象，這些現象當然是那些專斷與不合理的現象。”因此，加大公眾對濕地補償的參與，對公眾參與濕地生態補償的途徑、方式、范圍、救濟以及保障措施等內容進行法律上的規制，法律給予可能受益者或受損者等利益相關者通過一定的方式程序參與到濕地生態年補償中，體現群眾是生態補償的真正受益者這一補償的精神內涵。

3濕地保護的機構不明確，難以協調。濕地作為一整體資源，應由統一機構統一管理，盡管國務院將濕地保護工作主要交由國家林業部門掌控管理，但在法律中并沒有明確下來。[3]從現階段的管理模式來看，西部地區濕地保護實行多個部門共同管理，相互監督，協調統一。如目前廣西的濕地生態補償涉及水資源、土地資源、森林資源以及排污等方方面面，與水利、國土、林業以及環保等部門緊密相關。這種模式看起來很好，對濕地的管理似乎很有用，但缺乏明確濕地各管理部門職責的法律規定和協調各部門管理矛盾的相關機制，導致各保護部門為了各自的政績和利益，實施著不同的管理方式，甚至相互之間也有沖突的發生，導致管理起來很困難，且多個管理主體將完整的濕地生態系統劃割至各自管轄，管理部門不同、管理方式的差異造成管理混亂、管理責任不明確、重復管理，制約了濕地生態補償機制的運作以及效能的發揮，需要通過專門的法律法規來進行調整，解決分割管理和濕地整體性的矛盾，真正有效保護濕地。

三、完善西部濕地開發中生態補償機制的對策建言

1完善濕地生態補償的法律體系。當前我國濕地保護與管理中缺乏系統性、整體性的突出矛盾決定了必須及早出臺全國性的濕地保護專門立法予以解決。[4]特別是要實施專項立法以彌補濕地生態補償法律的缺漏。雖然有一些省市已經開始了濕地保護管理的立法工作，但是缺乏相配套的具體的實施細則或者實施辦法，且相應政策體系也并不完善，在某種程度上存在著一定的不協調性。近20年來，我國雖然有超過20個省市制定了一些與濕地保護管理相關的法律法規和地方條例，但關于地方濕地保護的法律和政策仍然缺乏，至今全國還沒有專門的、統一的濕地保護法規出臺。可以說，整個國家的濕地保護仍處于無統一法律可依的狀態。因此，應加快我國濕地保護的立法和制定符合各個地方實際的配套實施細則或規定，加強地方聯合立法，并完善濕地保護的法制體系。而建立合理、有效的濕地管理經濟政策對于西部濕地保護和合理利用也有著重要意義。為此，需要評估西部現行的濕地保護政策和法律法規在濕地保護工作中的作用，及時建立并完善與濕地保護有關的政策和法規，逐步建立和完善鼓勵并引導當地居民保護與合理利用濕地、限制破壞濕地的法律法規和有關政策。要以法律法規的形式，確定各濕地保護管理機構的權限與分工，明確公眾參與濕地生態補償的途徑、方式、范圍、救濟以及保障措施等程序。此外，構建有效的生態補償機制，對因濕地保護受到損害或者付出經濟代價者給予適當的經濟補償，以維護生態環境自我調節和生態效益持續發展。[5]

2確定濕地生態補償的標準。首先，政府應積極探索濕地資源的環境價值評估與保護標準，賦予濕地資源一定的市場價值，依據相應法律明確濕地資源補償標準的適度比例。值得注意的是，政府在確定濕地旅游資源的生態補償標準時，應基于保護成本與保護收益兩個重要因素，事先評估濕地生態環境價值確定補償標準，同時也可以考慮開發單位、企業的支付意愿和當地居民的受償意愿來協調濕地生態補償標準。其次，政府應依據濕地資源的特殊性，對之進行科學的評估、監測，進而考慮在某個西部濕地公園或保護區進行試點工作，從中確定合適的濕地生態補償。另外，政府確定濕地資源的具體補償標準，還要特別注意區分已經被破壞的濕地環境區域、正在遭受破壞的濕地環境區域以及目前還尚未遭受破壞，但未來隨著開發步伐加快可能會造成破壞的濕地環境區域，這樣才能確定哪些區域的濕地生態補償要多些，反之亦然。最后，針對濕地資源開發造成的房屋、土地等資源的征占，還要考慮到西部地區也是少數民族居多的區域，要充分結合其民族習俗和生活習慣，提供與之相適應的補償標準。例如，對于貴州黔東南少數民族地區不僅貧困且存在自身民族習慣的現實情況，政府在制定補償標準時，要適當在政策上對其傾斜。西部地區濕地生態補償，可以通過財政轉移支付、專項扶持基金、資源調節基金等方式，加大對這些地區的濕地生態補償力度，使這些濕地資源地區得到長期、穩定的生態補償；具體需要補償哪些方面、補償的數額和標準等需要地方政府、開發商和被補償方協商解決。

3建立濕地生態補償專項基金。西部生態補償專項基金的籌措方式主要有以下幾個方面：一是西部地區城市首先應建立長效的生態補償資金投入機制，并逐步增加濕地生態補償資金在財政支出的比重，尤其是提高西部重點濕地旅游城市的生態補償資金補助，保證地方政府有足夠的資金來改善濕地生態補償現狀。二是完善濕地生態補償資金籌措機制。建立健全濕地生態資金支付制度，提高濕地生態補償資金的法律監督水平，確保資金合理使用。總之，濕地開發要確立“保護性開發”的主題，樹立可持續發展的生態觀。除了加大對濕地開發單位補償力度之外，還有其他方式可以嘗試，比如一些相對貧困的西部地區，可以通過拓寬投資渠道，完善資金投入的方式和機制。三是采取鄉鎮籌資、群眾出資、游客捐款等方式。鄉鎮企業作為濕地旅游資源開發獲利者，有責任為濕地資源開發造成的生態環境破壞的補償出一份力。為此，鄉鎮政府可出面協調企業與旅游資源開發兩者關系。從而說服鄉鎮企業為濕地旅游資源開發產生的生態補償，作出資金上的支持。一方面，也要在群眾中大力宣傳保護濕地生態環境的重要性。號召廣大旅游開發地群眾乃至社會人士共同為濕地資源開發地所產生的生態補償貢獻財力。另一方面，可以通過在濕地保護區或濕地公園開展生態旅游環境保護公益活動，號召游客積極參與并購買公益產品；或者西部地區的政府可以借鑒浙江的做法，每年從專項補助金、水費、電費或其他有關費用中，提取一定數額或一定比例作為專項基金，用于濕地資源保護與恢復，建立可持續發展的補償機制。

4加快西部濕地生態補償機制的試點推廣。生態補償是一項全新而困難的工作，尤其在西部濕地資源的生態補償制度領域，國內外缺少現成的經驗。因此，西部濕地資源生態補償制度的建立需要不斷摸索，有一個從點到線、又從線到面繼而不斷擴大的過程。在實踐上，國家可以考慮加快西部濕地旅游城市生態補償機制的試點工作， 特別是積極支持西部濕地旅游城市率先探索出行之有效的生態補償制度，并樹立典型，在成功試點的基礎上進行全國推廣。總之，優化濕地開發的格局、有效利用濕地資源、完善濕地生態補償機制才能加大濕地保護的力度，發揮濕地的生態效益和經濟效益，促進經濟建設、社會建設、生態文明建設的協調統一發展。

參考文獻：

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[3]錢水苗，鞏固.我國濕地保護立法初探[J]. 環境保護，2004，（10）.

[4]王藝，任德成.論我國濕地保護立法存在的問題及完善[J]. 山東科技大學學報（社會科學版），2008，（6）.

[5]鄧琳君.貴州省濕地保護立法問題探析[J]. 法制與社會，2011，（16）.

【責任編輯：閆生金】