“管辦分離”下公益性事業單位政府的監管路徑

李力

【摘 要】 文章探討改革后的公益性事業單位的監管。闡述了 “管辦分離”下的事業單位政府監管的目標：提高公共服務和物品供給的質量及效率，改革傳統事業單位發展的弊端，促進政府職能轉變和事業單位機構改革的深化，培育成熟的社會組織管理體制。探索“管辦分離”下公益性事業單位政府監管的路徑：政府監管的法治化；政府參與式治理；推動和完善公益性事業單位法人治理結構建設；拓寬政府外部監管渠道。

【關鍵詞】 “管辦分離”；公益性事業單位；政府監管；路徑

一、“管辦分離”下公益性事業單位政府監管的目標

從國家與社會的關系角度出發，政府監管是公權力執行主體的義務和權力，同時也是促進政府監管能力提高、事業單位改革深入及規范“管辦分離”后公益性事業單位運行的必要條件，政府監管的目標更具宏觀性和系統性。

1、提高公共服務和物品供給的質量及效率

事業單位改革本身就是為了更好的提供給社會所需的公共物品及服務，而改革后的公益性事業單位政府監管，一方面從政府監管的角度出發，旨在規范公共服務市場的秩序，為公益性事業單位的運行營造良好的政策環境、法律環境等，同時保證公益性事業單位運行所需，以此來提高公共服務及物品供給的質量和效率。另一方面，政府是公權力執行的主體，提供公共服務和物品是政府最主要的職能之一，由于長期的政府缺位和失位使得公共供給出現極大的困難，人民生活所需的公共服務難以滿足，導致了經濟發展過程中諸多社會問題的產生、矛盾的激化。事業單位改革后，政府公共服務職能的外分，使得公共供給的質量和效率大增，達到提高公共服務質量和水平的目的。此外，政府監管也是政府執行社會管理權力的主要形式，是政府自身職能之一，通過政府監管職能的履行，體現公權力的有效性，保證公眾意愿的實現，推動公益性需求的滿足。

2、改革傳統事業單位發展的弊端

傳統事業單位的弊端不勝枚舉：官僚化、行政化、人員編制鐵飯碗、機構設置臃腫、資源消耗極大而產出極低等等。“管辦分離”是傳統事業單位改革的有效途徑，為事業單位改革提供了可選擇的路徑。公益性事業單位是在革除傳統事業單位弊端基礎上產生的，致力于公共服務及物品供給的純公共組織，內部機構的設置不涉及行政職能和級別，采取人員崗位聘任制，實現組織內部的法人治理，專注從事公益性服務，保證了公益性事業單位與傳統事業單位涇渭分明。公益性事業單位的政府監管，可以保證在政府權力下放后公益性事業單位運行的自主性和公開性，確保公益性事業單位的社會主義發展方向。在政府職能履行、權力下放及治理模式轉變的前提下，政府對公益性事業單位的監管更具有合理性、科學性，摒棄傳統政府干預事業單位運行的弊端，從權力根源上解除政府與公益性事業單位的依附關系，真正提高公共服務供給的質量和水平。因此，政府監管公益性事業單位的運行也是對傳統事業單位弊端的根治和對新形勢下公益性事業單位運行結果的鞏固。

3、促進政府職能轉變和事業單位機構改革的深化

公益性事業單位的政府監管，從政府自身受益的角度出發，一方面政府監管可以彌補和補位政府在傳統事業單位供給時期的市場空白或缺位。而更重要的是：事業單位的“管辦分離”改革正是對傳統政府職能轉變的極大促進，政府監管是在管理型政府向治理型政府轉變的重要體現。治理型政府通過權力下放，給予市場發展的自主權，追求公共服務供給的市場化，極大地避免了公共過剩造成的資源浪費，也保證了合理公需的極大滿足。治理型政府對政府職能履行的方式提出了要求，政府不再是直接參與市場行為，而是通過政府監督管理，來營造良好的公共服務市場發展環境，維護公共服務市場的秩序，保證公共服務供給的效率和質量。對新型公益性事業單位的監管迫切要求政府職能轉變，同時也可以以此來提高政府監管的水平，鞏固政府職能轉變的成果。

公益性事業單位是傳統事業單位“管辦分離”改革的產物，政府監管帶給其發展以有利機遇，其鞏固發展并壯大正是我國事業單位改革所期許達到的目標，為不同行業不同公共服務供給內容的事業單位改革提供參照和借鑒，推動事業單位改革向縱深發展。

4、培育成熟的社會組織管理體制

我國社會組織建設的水平不足，社會組織發展的速度較慢，社會組織設立、發展及生存的體制機制不健全。尤其是我國非營利組織的自我發展能力低下，社會認同度不高，長期以來的信息不透明都使得非營利組織的發展受到極大的限制，非營利組織的功能及作用的發揮飽受質疑。政府在培育社會組織方面的職責缺位，造成了社會組織發展的混亂，財物使用不合理，社會公信力不足，更是極大的減弱了社會組織自我發展的能力，失去了自我發展的環境。

公益性事業單位在性質、形式、供給內容、受益主體等方面類似于社會組織，政府監管保證公益性事業單位健康發展的同時，也逐步構建起政府監管社會組織運作體系，為我國成熟的社會組織體制建設提供經驗借鑒。同時，政府監管下公益性事業單位的良好運行，是政府監管能力的提升，是政府在促進公共服務市場秩序中地位和作用的凸顯。這為社會組織的發展和政府監管奠定了基礎，高能力的政府監管可以營造良好的社會組織發展環境，促進社會組織管理體系的確立。

二、“管辦分離”下公益性事業單位政府監管的路徑選擇

“管辦分離”下公益性事業單位的政府監管摒棄傳統監管的方式方法，根據公益性事業單位發展的需要，結合我國當前事業單位改革和政府職能轉變的要求，從內外兩個層面進行監管，做到內外共治和標本兼治，促進公益性事業單位的良好運行，滿足日益增長的公共需求，進而維護社會秩序，促進社會發展。新形勢下，政府監管不再是過去干預式的管制與管理，而是適應社會發展需要的參與式協同治理。公益性事業單位的政府監管更是在路徑的選擇上摒棄傳統事業單位的掛靠式管理方式，創新政府監管的手段，拓寬政府監管的路徑。

1、政府監管的法治化

“管辦分離”下的公益性事業單位與政府不再是傳統的依附關系，公益性事業單位作為獨立發展的社會個體，承擔著公共物品及服務供給的職責。政府不再是干預事業單位運作的權力主導者，更多的承擔把控公益性事業單位發展方向、營造其發展的公共市場環境的職能。新型政府與公益性事業單位關系的確立是政府監管路徑選擇的前提，更是政府監管法治化的基本依據。

政府監管依賴于完善的法律制度，正是傳統事業單位政府管理的隨意性才導致了事業單位發展長期受制于政府，缺少獨立自主權。完善的法律制度可以在政府放權后給予政府有效約束，保證政府監管權力的科學合理履行。政府與公益性事業單位的關系確立也是有賴于完善的法律制度，在專門的法律基礎上建立起政府與公益性事業單位的對等的監管與被監管關系，同時建立起政府與公益性事業單位平等的社會主體關系。以此作為政府監管的基礎，規范主體雙方的行為，保證公益性事業單位的暢通運行，促進政府監管能力提高，帶動政府職能轉變的深化。

2、政府參與式治理

新型公益性事業單位要在借鑒非營利組織及非營利組織法人管理體制的基礎上，建立起政府與公益性事業單位監管、被監管的關系。在公益性事業單位成立的章程制定及法律要求中，要明確政府的監管職能和地位，同時明確政府參與公益性事業單位內部治理的方式、途徑及要求。通過政府形成組織及政府員工參與公益性事業單位的構成，作為其內部治理結構的一員參與、推動內部治理，保證公益性事業單位發展的方向，確保其運作的效率，提升公共供給的質量和效率。以此提高其自身運作的能力，平穩實現傳統事業單位與新型公益性事業單位的過度，建立起公益性事業單位發展的機制，帶動政府監管能力的提升。通過政府參與監管客體的內部運作，參與公益性事業單位決策制定，參與其章程制度的修訂，參與其外部合作伙伴的選擇及內部機制的確立，參與公益性事業單位的日常管理等，形成公益性事業單位的內生發展潛力，帶動政府監管的全局效能的提升。

3、推動和完善公益性事業單位法人治理結構建設

法人治理結構是保證社會組織可持續發展的內部動力機制，國外非企業法人的良好發展及其建立起成熟的社會組織發展體系，正是得益于其組織內部法人治理結構的推動?！肮苻k分離”下公益性事業單位不再依附于政府，獨立發展的社會主體地位可以保證公益性事業單位的公共性和公平性，其職能就是“辦”事業，而政府則是“管”事業。職責權限的清晰定位是公益性事業單位建立自身法人治理結構的前提。政府監管應該著力推動公益性事業單位法人治理結構的建設和完善，在政策制定中要有公益性事業單位法人治理結構建設的要求，通過制度形式確定新型事業單位的內部治理結構。建立起內部的決策機構、執行組織和審計監察機構，行使組織發展決定權、常務管理權及監察的權力，保證公益性事業單位內部運作的機制動力。革新傳統事業單位的弊端，從政府監管的角度出發，促進公益性事業單位法人治理結構的確立與完善，可以提高監管客體自身管理的效率和能力，保證社會獨立主體運行有據可依，帶動社會自治，提高政府治理的效率，進而提高政府對公益性事業單位監管的水平。

4、拓寬政府外部監管渠道

長期以來，政府監管主要是依靠外部監管，依賴政府政策、制度及法律，通過行政命令、行政干預等手段進行監督管理。這種政府監管治標不治本，政府監管缺少彈性，未能實現有效監管，反而使得事業單位的運作難以滿足社會需要。外部監管是政府監管的主要途徑和手段，不同的社會主體所涉及的領域不同，政府監管不能窮極社會發展的全部領域，更不能完全達到政府參與式治理的目標，只有借助政府的外部監管才能為監管客體的發展營造良好的制度、政策及社會環境。因此，加強政府對公益性事業單位監管的外部途徑構建，也是“管辦分離”下公益性事業單位政府監管的有效途徑。首先，加強政府的外部監管，就是要政府拓寬外部監管的途徑，提供社會公眾即公共服務受益主體參與公益性事業單位的監管，提供公眾檢舉監督的途徑，降低監督檢舉的成本，簡化公眾監管的程序，建立起完善的監督處理反饋機制，保證公眾參與公益性事業單位監管的熱情。其次，政府應創新自身監管手段，采用高新技術，建立數據庫和大數據平臺，組建有業務關聯性、有專業知識背景、沒有利益關系和利益沖突的專業機構，進行公開公正的監督管理。最后，建立起政府內部參與式監管與外部監管之間切換使用的機制，保證兩種監管途徑的合理運用。同時，建立起社會公眾監管與政府專業機構監管的協調機制，保證公眾監管意愿得以專業的反饋和處理。

事業單位的“管辦分離”改革勢在必行，公益性事業單位的良好運行、公共供給的高效性保障是政府監管追求的目標。新型公益性事業單位與政府關系治理的法治化、政府參與式治理、法人治理結構的推動與完善、政府外部監管能力的提升和機制的確立都是政府履行監管職能的有效路徑。只有在明確現行公益性事業單位與政府的關系前提下，合理選擇運用政府監管的路徑，才能實現公益性事業單位政府監管的最終目標。

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